A Formação de Professores na Lei 9394/96 - Um estudo comparativo das
diretrizes estabelecidas para a formação de professores de Educação Infantil e
das séries iniciais do Ensino Fundamental nos anos 70 e nos anos 90.
Daniela Motta de Oliveira[1]
Este projeto de pesquisa
está sendo desenvolvido como um dos requisitos para a obtenção do grau de
mestre no Programa de Mestrado em Educação da Faculdade de Educação da UFJF, e
tem como objetivo principal identificar as concepções de educação e de
qualificação para o magistério subjacentes às diretrizes estabelecidas na Lei
9394/96, no que se refere à formação de professores para o ensino básico em
cursos de Licenciatura e no recém criado Curso Normal Superior, procurando
verificar em que medida essas concepções se aproximam das concepções que
orientaram a formulação da Lei 5692/71. A escolha desta Lei como parâmetro de
análise se deve, de um lado, ao fato desta lei ter se apoiado em uma concepção
de educação que privilegiava o caráter utilitário do conhecimento, em
detrimento de conteúdos considerados dispensáveis, porque “teóricos”; de outro
lado, esta escolha se deve à hipótese, que orienta este estudo, de que, apesar
de ter sido formulada em um contexto sócio- político e econômico diferente daquele
em que foi formulada a Lei 5692/71, a Lei 9394/96 recupera, no que se refere à
formação de professores para o ensino básico, o caráter tecnicista que marcou a
legislação de 1971.
Na realização desta
pesquisa foi feito, inicialmente, um estudo das bases teóricas que buscam
compreender o desenvolvimento do Estado liberal e do capitalismo, de forma a
entender simultaneamente a dimensão histórica e a dimensão lógica dos
mecanismos de transformações políticas e econômicas no mundo ocidental em geral
e, no Brasil, de forma específica, compreendendo os anos 60 e 70, e os anos 90.
Este quadro referencial servirá de base a uma análise histórico-crítica da
legislação educacional nos dois períodos citados, particularmente no que se
refere à formação de professores para as séries iniciais do ensino fundamental
e educação infantil.
Este artigo apresenta, de
forma sucinta, as análises parciais desta pesquisa. Na primeira parte, Introdução, buscou-se delinear os
objetivos e a metodologia que vem sendo utilizada. Na segunda parte, A Educação no contexto das Políticas
Públicas, procurou-se evidenciar as políticas públicas para a educação
brasileira, com o objetivo de compreender as relações entre a sociedade, o
Estado em transformação e seus impactos nas políticas públicas de uma maneira
geral. A terceira parte, A formação de
Professores no Brasil, objetiva apresentar um breve histórico sobre a
formação de professores, com ênfase nos anos 70 e anos 90, considerando-se as
Leis nº 5692/71 e 9394/96, bem como o Plano Nacional de Educação, discussão
central neste estudo. Finalmente, são apresentadas A proposta de
"Diretrizes para a Formação Inicial de Professores da Educação Básica, em
cursos de nível superior" , orientação preliminar do Conselho Nacional
de Educação para os Cursos Normais Superiores, e as Considerações Finais, bem como a Bibliografia
citada neste texto.
2.A
Educação no contexto das Políticas Públicas
Discutir
a educação enquanto política social é uma tarefa que requer avaliar a sua
inserção mais ampla, ou seja, o espaço teórico específico das políticas
públicas, que se estabelece no âmbito da intervenção do Estado. Nesta ótica,
supõe-se que a intervenção estatal via "políticas sociais regulando e/ou
propiciando condições de manutenção e reprodução de uma parcela da população, é
considerada uma função intrínseca do Estado moderno, configurando padrões de
direitos sociais próprios a cada nação" (FLEURY, 1994. p.11).
Isto
posto, é necessário entender o campo social como parte das transformações do
Estado, através das modificações da relação Estado/Sociedade, considerando-se
que a esfera social constitui-se em locus privilegiado para se desvendar a
contradição principal que movimenta a sociedade, uma vez que a intervenção
estatal por meio das políticas sociais é, em si mesma, uma manifestação
contraditória do capitalismo.
A
partir dos anos 50, dadas as transformações do capitalismo nos países
industrializados, especialmente no que se refere à crescente intervenção
estatal na economia e ao desenvolvimento dos sistemas de proteção social,
ocorre uma retomada na discussão acerca da natureza do Estado capitalista. Ao
não conseguir superar o paradoxo de regular a sociedade e, ao mesmo tempo, manter-se independente do mercado, o Estado
liberal teve que se reorganizar, dando lugar ao Estado intervencionista. A
tensão social causada pela exclusão de grande parcela da sociedade forçou o
Estado a intervir na esfera do mercado para manter a ordem, bem como a elaborar
um grande número de leis e a expandir suas instituições, abrigando as classes
populares sob os benefícios sociais. Neste sentido, ao mesmo tempo que pode ser
considerada como um produto da luta de classes, a construção da cidadania
resultou da dinâmica das relações de poder;
assim,
a cidadania implicou no estabelecimento de uma pauta de direitos e deveres entre o cidadão e seu Estado, no reconhecimento da igualdade humana básica e até mesmo na busca de uma participação integral do indivíduo na comunidade (MARSHALL, 1967, p. 64, In FLEURY, 1995, p.60).
Diferentes
abordagens teórico-metodológicas vão situar as políticas sociais como
instrumentos fundamentais para amenizar as desigualdades originadas no mercado,
bem como buscar compreender o desenvolvimento da cidadania como essencial para
o desenvolvimento destas políticas. Desta forma, a compreensão da educação como
uma política pública supõe a sua inserção como parte das estratégias e projetos
definidos no âmbito estatal visando à criação, reprodução e manutenção das
estruturas de poder. Neste sentido, as políticas públicas são compreendidas
como ações que significam uma mediação entre os interesses do Estado e as
demandas da sociedade, que emergiram do
próprio desenvolvimento do capitalismo.
De
acordo com AZEVEDO (1997), nas suas análises do funcionamento da sociedade
moderna, Durkheim (1960) lançou as bases da chamada Teoria Moderna da
Cidadania e teria sido também o
primeiro a situar a educação como
política pública, a partir de suas funções sociais; ainda que deixe ao Estado o
papel de fiscalizador e interventor na educação, destaca que esta poderia ser oferecida também por instituições
privadas, já que "não existe contradição pelo fato da esfera de ação
individual aumentar ao mesmo tempo que a do estado" (DURKHEIM, 1960, p.
199, In AZEVEDO, 1997, p. 22).
AZEVEDO
(1997) aponta ainda o destaque e a relevância que os teóricos da abordagem
pluralista dão à educação, como "um dos mais poderosos meios de
transformação das mentalidades tradicionais em direção à racionalidade"
(AZEVEDO, 1997, p. 28). Nesta ótica, ainda que se superestime a função da
educação na sociedade, a escola tem papel fundamental tanto como forma de
socialização política quanto como meio de equalização da distribuição do poder,
já que através da oferta e do acesso à educação seria possível ascender social
e economicamente.
A
social-democracia mantém, em relação às políticas sociais, uma estreita relação
com os direitos de cidadania. Neste sentido, ainda que reconheçam o
arrefecimento do Estado de Bem-Estar Social, os teóricos desta corrente
defendem a preservação dos direitos sociais historicamente conquistados,
entendendo o Estado enquanto mediador dos poderes destrutivos do mercado. A
contradição estabelecida neste contexto, traduzida pela convivência entre o
capitalismo e a democracia, é destacada por AZEVEDO (1997), ao apresentar sua
leitura de OFFE e OLIVEIRA. Para a
autora,
se OFFE afirma a importância da educação pública e universal como mecanismo de sustentação da própria ordem capitalista, OLIVEIRA procura demonstrar como o exercício do direito à escolaridade, no contexto do reconhecimento dos direitos sociais, tornou-se um valor que transcendeu a própria dimensão que lhe conferiu o ethos capitalista, mesmo que, de algum modo, venha a se articular com as necessidades da reprodução do capital, sob o signo do fundo público (AZEVEDO, 1997, p. 54).
Ao
criar mecanismos de intervenção e regulação econômica para garantir o avanço do
processo de industrialização e o desenvolvimento das relações capitalistas, o
Estado brasileiro, não obstante ter ampliado suas funções e implementado
políticas sociais, concedendo aos trabalhadores urbanos certos direitos de cidadania, não rompeu com o sistema de
dominação estabelecido desde os tempos do Brasil Colônia. (AZEVEDO, 1997)
Sob
a influência dos processos de urbanização e industrialização ocorridos nas
economias mais desenvolvidas desde o final do século XIX, a escola
brasileira redefiniu seus objetivos e
suas práticas, no início do século XX, seguindo, de uma forma geral, as
determinações das sociedades capitalistas desenvolvidas, embora o sistema
nacional de educação brasileiro tenha se organizado e se expandido nas décadas
de 40 e 50.
Ainda
que se restringisse o acesso e se mantivesse fora da escola a maioria das crianças e jovens oriundos das
camadas populares, já nos anos 30 se observara
um discreto crescimento da rede
escolar; neste sentido, a educação popular passou a ocupar, com diferentes
discursos e práticas ainda mais diversas, um lugar de destaque entre as
políticas públicas desenvolvidas pelo governo da época. Observe-se que, naquele
período, a ação do Estado no campo social se orientava para a implantação do
projeto nacional de desenvolvimento econômico em bases industriais, para o qual
a reprodução da força de trabalho seria um elemento fundamental. Foi com esta
preocupação que o primeiro Governo Vargas (1930-1945) estabeleceu medidas
concretas quanto à previdência social, saúde pública e educação.
Assim,
no campo social, o período de 1930-1945 foi marcado por inovações legais e
organizacionais (direito a férias, trabalho do menor, jornada de oito horas,
entre outros), sendo que, a partir de 1940, entra em vigor o salário mínimo e
institui-se a Consolidação das Leis do Trabalho - CLT (NEVES, 1997). No que diz respeito às políticas
educacionais, o Estado instituiu um sistema nacional de educação, criando, em
1930, o Ministério de Educação e de Saúde Pública; em 1931, o Conselho Nacional
de Educação e, nos anos 40, promulgando as Leis Orgânicas do Ensino.
Durante
o período de 46/64, o Estado tornou mais complexa sua aparelhagem econômica na
perspectiva de estruturação do capitalismo monopolista. Durante este
período, a extensão qualitativa e
quantitativa da cobertura social do Estado foi marcante. Do ponto de vista das
políticas públicas educacionais, foi um período marcado pela continuidade, um
pouco mais intensa do que no período anterior (193/45) da expansão do sistema educacional[2].
Com
o golpe de 1964, as políticas sociais foram direcionadas no sentido de
propiciar o aumento da produtividade
social do trabalho, o que, segundo NEVES (1997) acabou por tornar precárias a
cobertura e a qualidade dos serviços sociais oferecidos. De acordo com esta autora, essa estratégia de superexploração da força de
trabalho - aliada à extensão do regime de assalariamento, na cidade e no campo,
e ao deslocamento expressivo de parcelas de trabalhadores em direção às cidades
- configurou-se em determinante da adoção do Estado de medidas no campo social
que viessem a garantir à maioria da força de trabalho sua reprodução em nível
da sobrevivência mínima (NEVES, 1997, p. 46).
No
período pós-64 o Estado direcionou, então, as políticas públicas para a
educação no sentido da criação de condições de adaptação às relações de
produção estabelecidas pelo capitalismo monopolista de estado; neste contexto,
as diretrizes estabelecidas para a estrutura e o funcionamento do sistema
educacional se voltaram para a formação de técnicos especialistas, reprodutores
das relações sociais de produção.
Assim,
o desenvolvimento do sistema educacional brasileiro, nesta época, esteve
marcado por orientações políticas e
técnico-administrativas que serviram de base às propostas de formação de
técnicos e especialistas considerados necessários para a modernização do país;
a reforma educacional promovida pelo Estado procurou manter, entretanto, o
acesso diferenciado dos diferentes segmentos sociais aos distintos níveis e
ramos de ensino.
Do
ponto de vista legal, o dualismo presente na educação brasileira até então –
ensino propedêutico, ensino profissionalizante – já bastante atenuado pela LDB
de 1961, foi inteiramente superado, já que a profissionalização ao nível do
ensino médio se tornava obrigatória para todos os jovens que alcançassem este
grau de ensino. Na realidade, entretanto, ocorreu a manutenção do caráter
dualista do sistema, já que a proposta
de profissionalização compulsória do 2º
grau de ensino prevista na Lei 5692/71 não foi totalmente observada nos
colégios públicos e particulares que atendiam aos jovens das classes média e
alta – que continuaram a privilegiar a formação para o ingresso na
universidade, enquanto que a maior parte da rede pública tinha suas grades
curriculares alteradas, diminuindo significativamente os conteúdos de educação
geral e, com isso, dificultando aos seus egressos o acesso ao ensino superior.
Uma
das carcaterísticas marcantes do período pós-64 foi, sem dúvida, a expansão da
rede de ensino e a extensão da escolaridade básica, iniciativas que encontraram sustentação tanto nos acordos de
cooperação efetivados com os Estados
Unidos - principalmente o acordo MEC-USAID - quanto no próprio arcabouço legal
estabelecido pela Lei 5692/71 (1º e 2º graus) e Lei 5540/68 (Reforma
Universitária).
Na segunda metade dos anos 70, a crise do capitalismo mundial e o fim do milagre econômico levaram o Estado militar a redefinir suas estratégias econômicas e políticas. Assim, no plano educacional, ainda que se buscasse consolidar as reformas propostas nos anos anteriores, o Estado foi compelido a redefinir suas práticas, levando em conta, de um lado, os novos rumos do processo de modernização e, de outro, a organização da sociedade civil em torno de novas propostas para a educação.
Coincidindo
com os estertores do regime militar e o forte movimento de redemocratização do
país, vivencia-se, segundo SENRA (2000),
...a gestação e o desenvolvimento de novos modelos de Estado e de sociedade civil, intimamente articulados aos movimentos de reestruturação produtiva capitalista em escala mundial, com conseqüências para as sociedades capitalistas periféricas, acompanhados por mudanças na divisão internacional do trabalho e por novas formulações ideológicas de legitimação das relações capitalistas em transformação. (SENRA, 2000, pág.113)
Desta
maneira, a queda do regime militar em 1985 e a convocação da Assembléia
Nacional Constituinte em 1988, ainda que tenham criado uma expectativa mais
favorável aos setores organizados da sociedade em torno das políticas sociais
de um modo geral e em torno das
políticas educacionais, de modo específico, resultaram na promulgação de uma
Constituição na qual, ao lado da
ampliação de direitos sociais e políticos, mantiveram-se privilégios
historicamente constituídos, o que veio a criar condições políticas que favoreceram, durante a década de 1990,
a implementação do projeto neoliberal
no Brasil.
3. A Formação
de Professores no Brasil: da Lei nº 5692/71 à Lei nº 9394/96
3.1. Anos 60 e 70
Após o Movimento Político-Militar de 1964, os rumos políticos e econômicos são reorientados na perspectiva de se inserir o país na esfera de controle do capitalismo internacional, aumentando as contradições já existentes. É nesse contexto que se coloca então a "modernização como expressão, tanto de integração centro-periferia, quanto de dominação de âmbito interno e externo" (ROMANELLI, 1978, p.195
Ato
contínuo a implantação do novo regime, a política educacional passa a ser pensada como fator de
desenvolvimento, pressionada pelo pressuposto de que o ritmo de desenvolvimento
econômico que se esperava evidenciaria a necessidade de mão de obra
especializada, assim como pelo
crescimento da demanda social por educação, uma vez que a classe média
passa a buscar na hierarquia das
empresas a forma de manter ou conquistar ascensão social. Entretanto, o descompasso entre as reais
expectativas da sociedade em relação à educação e os objetivos das políticas
educacionais implantadas pelo governo militar, concorreram para o agravamento da crise já existente no
sistema educacional. E esta foi, por sua vez, a justificativa para a assinatura
de uma série de convênios entre o MEC e seus órgãos e a United States Agency
for International Development (USAID), os chamados "Acordos
MEC-USAID".
Os
acordos MEC-USAID situaram o problema educacional na estrutura geral de
dominação estabelecida desde 1964 e deram um sentido objetivo e prático a esta
estrutura, fundamentando as bases das reformas da política educacional. Os
protestos provocados pela assinatura dos acordos determinaram a formação da
Comissão Meira Matos, que deveria atuar
como interventora nos focos da crise estudantil e propor medidas de reforma
educacional (ROMANELLI, 1978). No entanto, o relatório Meira Matos apenas
reforçou os caminhos sugeridos pelos acordos MEC-USAID.
Segundo ROMANELLI (1978), a estratégia da USAID consistia na compartimentação dos estudos da realidade e na elaboração de um esquema de influência que operasse de forma permanente, via o desenvolvimento de programas que desencadeassem outros. Para cada objetivo, a USAID propunha programas especiais. No entanto, seus pressupostos destacavam a centralidade da questão da reformulação das Universidades, estabelecendo uma dependência direta das instituições dos países subdesenvolvidos às instituições americanas de ensino superior.
Os
acordos, assinados entre 1964 e 1968, merecem destaque pela sua abrangência,
atingindo todo o sistema de ensino, e em todos os aspectos: níveis, ramos,
funcionamento e controle do conteúdo. Ainda que a Comissão Meira Matos e o
Grupo de Trabalho da Reforma Universitária tenham sido criados posteriormente,
para fazer o levantamento da crise e intervir nas Universidades, os Acordos
MEC-USAID já haviam estabelecido todo o sistema educacional, e o trabalho das
comissões, ainda que com algumas divergências, nada mais fizeram que
sacramentar a política educacional
estabelecida.
Em
1968, a Lei 5.540 reformou o ensino universitário, e a Lei 5.692, de 1971,
reorganizou o ensino primário e o secundário, então denominados ensino de 1º
grau e ensino de 2º grau. Ainda que a
Lei 5.692/71 tenha buscado, pela primeira vez, articular a formação do pessoal
de magistério às exigências do ensino de 1º e de 2º graus, a realidade
viria mostrar que "as propostas de
gabinete e a tradição de tentar conformar a realidade através de preceitos
legais não têm conseguido êxito". (SARMENTO, 1994: p.17).
A
reforma universitária de 1968 acentuou, nos cursos de Licenciatura, a
fragmentação dos cursos e a separação estabelecida entre a formação pedagógica
e a específica, marcada principalmente
pela tendência tecnicista da época, que dava ênfase ao "como fazer"
em detrimento da análise da problemática educacional brasileira e da busca de
alternativa para um ensino de qualidade. Quanto a este fato, SAVIANI (1991)
afirma que a inspiração liberal, característica da Lei 4024, cedeu lugar à
tendência tecnicista nas Leis 5540/68 e 5692/71. Assim, segundo o autor,
O princípio da não duplicação de meios para fins idênticos com seus corolários tais como a integração (vertical e horizontal), a racionalização-concentração, a intercomplementariedade; o princípio da flexibilidade; da continuidade-terminalidade; do aproveitamento de estudos, etc., bem como medidas como a departamentalização do 2º grau, o detalhamento curricular, e tantas outras indicam uma preocupação com o aprimoramento técnico, com a eficiência e a competitividade. (grifos nossos. SAVIANI, 1991, p. 148)
A
regra geral para a formação do professor, ditada pelo artigo 30 da Lei
5.692/71 evidencia a existência de dois
esquemas: o primeiro, correspondente à formação dada por cursos regulares e, o
segundo, correspondendo à formação regular acrescida de estudos adicionais,
pressupondo a existência de 5 níveis de formação de professores, a saber: 1) formação de nível de 2º grau, destinada a
formar o professor polivalente das quatro primeiras séries do 1º grau; 2) formação
de nível de 2º grau com 1 ano de estudos adicionais, para formar o
professor apto a lecionar até a 6ª série do 1º grau; 3) formação superior em licenciatura curta, destinada a preparar o
professor para uma área de estudos e a torná-lo apto a lecionar em todo o 1º
grau; 4) formação em licenciatura curta
mais estudos adicionais, preparando o professor de uma área de estudos com
alguma especialização em uma disciplina dessa área, apto a lecionar até a 2ª
série do 2º grau; 5) formação em nível
superior em licenciatura plena, destinada a preparar o professor de
disciplina, apto a lecionar até a última série do 2º grau.
Ao
prever a existência de diferentes níveis na formação dos professores, a
legislação vinculou os níveis salariais aos níveis de formação dos docentes,
independentemente do grau de ensino em que os mesmos atuassem. A primeira
Comissão de Ensino da Área da Educação – CEAE –, foi criada nos anos 70 e tinha
como objetivo implementar um amplo debate nacional em torno dos problemas
relacionados com a formação de recursos humanos para a educação, bem como para realizar o diagnóstico daquela
área. Esta Comissão publicou dois relatórios, o primeiro em 1975 e, o segundo,
em 1978, nos quais se afirma que as dificuldades encontradas na área
educacional decorreriam da falta de uma definição do que é, e do que deve ser o
profissional da educação. Nestes relatórios, entre os inúmeros problemas
detectados pela Comissão como origem do estado precário e calamitoso da
educação no país pode-se destacar os
baixos índices de rendimento em todos os graus de ensino apesar das sucessivas
reformas, o desencontro entre a formação do magistério e as necessidades do
sistema de ensino, o número elevado de cursos de baixa qualidade aliados à
desvalorização do magistério e os baixos salários, contribuindo para o
desinteresse pela profissão.
É dessa maneira que a reorganização do aparelho escolar, através das Leis 5.540/68 e 5.692/71 e legislação complementar, nada mais fez do que garantir, prolongar e perpetuar a hegemonia da sociedade política; no entanto, a sociedade civil, através de seus diferentes grupos constitutivos, começou a reivindicar uma mudança política, marcando a derrocada do regime militar e sua política de exclusão.
3.2. A Formação de professores nos
Anos 80 e 90
Introduzidas
pelas novas tecnologias e pelas novas formas de organização do trabalho, as transformações pelas quais a base
produtiva brasileira vem passando, especialmente a partir dos anos 80,
colocaram em pauta a necessidade da formação de uma força de trabalho preparada
para lidar com tais inovações.
A
presença coletiva e organizada dos professores pela afirmação do caráter
profissional do trabalhador em educação e em defesa da prioridade das condições
de trabalho, do caráter e da função pública dos serviços educacionais, assim
como da gestão democrática da escola de
qualidade para todos, marcou a década de 1980, dando novo sentido à luta pela
reformulação dos cursos de formação de pessoal para o magistério.
A
partir da Conferência Brasileira de Educação, realizada em 1980 em Goiânia,
teve início uma mobilização dos profissionais da educação no país, com a qual
foram estabelecidas duas vertentes para o debate em torno da questão: a
primeira, encaminhada pelo MEC, e a segunda, encaminhada pela sociedade civil,
buscando interferir nas decisões e garantir a autonomia da universidade na
perspectiva de fixar currículo e propor a formação do educador em consonância
com os anseios da sociedade.
A
partir de 1983, o Comitê Pró-Formação do Educador, criado em 1980,
transformou-se em Comissão Nacional, vindo a se tornar, em 1990, Associação
Nacional para a Formação de Professores (ANFOPE), realizando vários encontros
ao longo dos anos, visando, além de mobilizar os educadores, acompanhar,
sistematizar, promover e articular esforços pela reformulação dos cursos de
formação de professores, tudo isto sem comprometer sua autonomia frente aos órgãos oficiais. O
trabalho da ANFOPE, ao longo de sua trajetória, foi desenvolvido não apenas
buscando a articulação e a sistematização de propostas para a formação do
profissional do magistério, como também a construção de uma Lei de Diretrizes e
Bases que abrigasse as demandas e anseios dos setores sociais.
Neste
sentido, SARMENTO (1994) afirma que
as ações governamentais, o movimento de educadores, as mudanças curriculares promovidas pelas IES, as mudanças nos Estatutos, são expressões das diversas forças sociais que se confrontam na sociedade. (SARMENTO, 1994, p.52)
Os avanços obtidos pela classe trabalhadora com a promulgação da Constituição Federal de 1988 deram um novo alento àqueles que consideravam a educação prioridade nacional e esperavam que, com a perspectiva de elaboração de uma nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), a educação pública superasse os seus já crônicos problemas, em oposição ao movimento de modernização e reestruturação econômica que se esboçava naquela ocasião.
As eleições presidenciais de 1989 deram início à implantação, no Brasil, de um projeto neoliberal, cujos reflexos na política educacional começaram a ficar evidentes a partir da aprovação da Lei n.º 9394/96, que instituiu as Diretrizes e Bases da Educação Nacional, um projeto do Senador Darcy Ribeiro, apresentado como substitutivo ao projeto já aprovado na Câmara dos Deputados e amplamente discutido com a sociedade organizada brasileira. Assim, foi aprovada uma proposta de LDB que incluía as diretrizes do Banco Mundial para a educação dos países em desenvolvimento, em detrimento de um projeto de lei que contava com a colaboração e o apoio da sociedade organizada, através do Fórum Nacional em Defesa da Educação[3], que o debateu durante oito anos na perspectiva de construir uma LDB verdadeiramente a serviço do povo brasileiro.
Ao
mesmo tempo em que estreitou o espaço de participação popular na gestão do
sistema educacional, o governo Fernando Henrique Cardoso ampliou as diretrizes
políticas neoliberais, redefinindo o arcabouço jurídico da educação. Assim é
que, antes mesmo da aprovação da nova LDB, sua implementação já se dava, sob a
forma de portarias e decretos[4]
que vieram a dar materialidade aos pressupostos nela contidos. Esta lei, ainda
que aprovada somente em 1996, já nasceu corroborando as práticas impostas tanto
pelo governo federal quanto pelos governos estaduais, dos quais Minas Gerais é
um exemplo.
Nesta
perspectiva é que se coloca, por exemplo, a formação dos professores em Minas
Gerais como prioridade do governo estadual nos anos 90. Segundo MARTINS (1998)
é possível afirmar que Minas Gerais se antecipou às diretrizes e/ou ações do governo federal para a capacitação de professores no ensino fundamental nos anos 90, mantendo, portanto, uma posição de destaque no cenário político do país, ao reafirmar sua tendência histórica de laboratório de experimentação das orientações capitalistas para a educação. ( MARTINS, 1998, p. 163)
Em
sua análise, MARTINS (1998) destaca o investimento arrojado em programas de
capacitação à distância, não apenas ampliando o Programa Federal TV Escola, mas
criando também o PROCAP (Programa de Capacitação de Professores), vinculado ao
Programa Pró-Qualidade, financiado pelo Banco Mundial. Este programa, ampliado
hoje para professores do ensino médio, já implementa as metas para ensino à
distância previstas no Plano Nacional de Educação proposto pelo MEC.
Segundo
NEVES (2000), o campo da educação passou a ser objeto de maior atenção
governamental quando se introduziu, embora com várias denominações e diferentes
significados, a questão da qualidade do ensino, referenciada na relação entre educação e produção.
3.3. O Plano Nacional de Educação
Previsto
na Constituição Brasileira (art.214 e art.212, parágrafo 3º) e também na Lei de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional, o Plano Nacional de Educação (PNE)
passou a ser o foco das atenções das organizações ligadas à educação, na
perspectiva da defesa da concepção de
formação de recursos humanos para a educação como uma formação que deveria se
dar a serviço da sociedade e como forma de emancipação política e social. Assim, dois planos estão em discussão no
Congresso Nacional.
O
primeiro, chamado PNE da Sociedade Brasileira (PL n.º 5.155/98), resultado dos
debates organizados pelo Fórum Nacional de Educação no I e II Congresso
Nacional de Educação (CONED), formulou
diretrizes e metas para a educação para os próximos dez anos, de forma
democrática e participativa. O segundo, elaborado pelo Ministério da Educação (PL n.º 4.173/98), contém metas para a educação
nacional, baseando-se na LDB, na Emenda Constitucional n.º 14, no Plano Decenal
de Educação para todos (1993), nas experiências do atual governo, além de
seminários realizados pelo INEP - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais e de contribuições de entidades como Conselho Nacional de
Secretários de Educação - CONSED, e
União de Dirigentes Municipais de Educação - UNDIME.
De
acordo com NEVES (2000),
por Plano de Educação entende-se o resultado de um processo de planejamento educacional que, por sua vez, expressa o estágio da correlação das forças sociais gerais e, mais especificamente, do campo educacional, no processo de definição de políticas de educação, em uma determinada formação social concreta e em um determinado momento. (NEVES, 2000, p.147)
Para
a mesma autora, a apresentação de dois planos nacionais de educação é uma
evidência clara do estágio da correlação de forças sociais no campo educacional
do Brasil; assim é que este fato materializou os embates sucessivos tanto quando
da tramitação da LDB, quanto na definição da política educacional na
aparelhagem estatal e na sociedade civil.
Tanto
o PNE da União quanto o PNE da Sociedade Brasileira reconhecem a formação
mínima do professor exigida pela LDB e apontam para uma desejável formação em
nível superior, estabelecendo, para tanto, um prazo de dez anos para que os
planos sejam efetivamente aplicados. No entanto, o PNE da Sociedade Brasileira
estabeleceu que a formação do professor deve se dar no âmbito das Universidades,
visando a manutenção, na formação docente, da indissociabilidade entre ensino,
pesquisa e extensão, garantindo-se a relação entre teoria e prática. Além
disso, indicou que os cursos de formação de professores, em qualquer nível ou modalidade, deverão
obedecer às diretrizes curriculares, tendo a docência como base da formação
profissional, foco no trabalho pedagógico, sólida formação teórica, além de
possibilitar vivências de forma de gestão democrática e de desenvolvimento do
compromisso social e político da docência.
Em
consonância com o disposto na Lei n.º 9394/96, o PNE do governo incentiva a
formação de professores nos Cursos Normais Superiores, constituindo-se em mais um instrumento capaz
de fortalecer e impulsionar as mudanças já esboçadas pelas políticas
educacionais.
Para
KUENZER (1998), ao se retirar das Universidades a responsabilidade da formação
dos professores,
adota-se uma concepção elitista de ensino superior, voltado para a formação de cientistas e pesquisadores, o que, para o legislador (e para o Estado que abraça as políticas do Banco Mundial) não é o caso dos educadores, cuja formação dispensaria o rigor da qualificação científica e da apropriação de metodologias adequadas à produção de conhecimento em educação. (KUENZER, 1998, p.10)
Na
educação básica inicial, a exigência de uma atuação docente mais competente nos
planos ético-político e cognitivo-técnico constitui-se em imperativo para a
construção e transformação do mundo social humano. Neste sentido, não se trata
apenas de transferir a responsabilidade da Universidade para os Institutos
Superiores de Educação; antes, parece se tratar de relegar a formação básica à
qualidade de subproduto, dispensando-se a exigência de uma atuação docente mais
competente nos planos ético-político e cognitivo-técnico.
O
PNE do Governo, segundo NEVES (2000), tem como objetivo a integração submissa
dos trabalhadores à lógica capitalista, privilegiando, assim,
...as políticas de redirecionamento e uniformização dos conteúdos curriculares em todos os níveis, a reavaliação dos materiais instrucionais, de controle dos resultados instrucionais e de ensino, da formação e da persuasão de novos intelectuais de diferentes níveis e do emprego de novas tecnologias educacionais (NEVES, 2000, p. 178).
Na
formação para o trabalho complexo, categoria na qual se poderia incluir o
trabalho pedagógico, ao priorizar as atividades de ensino e de extensão, em
detrimento da pesquisa, o PNE do governo não leva em conta o fato de que
o conhecimento científico e tecnológico, além de consubstanciar em principal força propulsora da superação da atual crise de acumulação, adquire, mais nitidamente, a dimensão política de reserva estratégica de soberania nacional (NEVES, 2000, p.177).
Assim
é que, ao analisar os PNE´s do governo e
da sociedade brasileira, é possível verificar o conflito de posições
ideológicas, concepções de sociedade, de homem e de educação nas diferentes
propostas. É importante, portanto, avaliar criticamente as propostas de
formação de professores, tendo em vista que nessa questão estão em jogo
aspectos mais profundos, como a reconstrução do entendimento coletivo dos
educadores sobre o que é a educação, sobre o que sejam as tecnologias
educativas em seus avanços, não apenas como instrumentalizadores da prática
docente, mas também como perspectiva maior definidora da dimensão profissional
no mundo de hoje e das concepções que devem embasar a formação de professores.
4. A proposta de "Diretrizes para a Formação Inicial de Professores da Educação Básica, em cursos de nível superior"
O Decreto Presidencial que regulamenta a formação de professores
nos Cursos Normais Superiores, em que pese a resistência dos setores
organizados da sociedade, já se encontra em fase de proposições para sua
consolidação. O documento inicial apresentado pelo grupo de trabalho do MEC[5],
numa análise preliminar, já explicita a concepção que serve de base à proposta para a formação do
professor. Esta proposta, ainda que esteja em uma primeira versão, é
extremamente detalhada, estabelecendo
não apenas as Diretrizes, como também a grade curricular para o Curso Normal
Superior.
No
item 1, intitulado A Reforma da Educação
Básica, o texto da proposta contém uma
análise da LDB, considerando ser importante destacar, da referida lei,
as seguintes mudanças:
(a) a integração da educação infantil e do ensino médio como etapas da educação básica, a ser universalizada; (b) o foco nas competências a serem constituídas na educação básica, introduzindo um paradigma curricular novo, no qual os conteúdos não têm sustentação em si mesmos, mas constituem meios para que os alunos da educação básica possam desenvolver capacidades e constituir competências; (c) a flexibilidade, descentralização e autonomia da escola associados à avaliação de resultados. (MEC, 2000:4)
Em
seguida, inicia-se uma breve discussão sobre a importância da Reforma Curricular da Educação Básica,
com destaque para a divulgação das Diretrizes e Parâmetros Curriculares
Nacionais. Neste ponto, merece destaque a formulação da concepção de cidadania
que norteia as normas e recomendações nacionais, na qual
...a escola que se delineia como ideal é aquela voltada para a construção de uma cidadania consciente e ativa, que ofereça aos alunos bases culturais que lhes permitam identificar e posicionar-se frente às transformações em curso e incorporar-se na vida produtiva. (MEC,2000:5)
O capítulo 2, As Demandas da Reforma da Educação Básica para a Formação de
Professores coloca em primeiro plano a formação inicial enquanto preparação
profissional. De acordo com o texto, é a formação inicial que permite aos
professores a apropriação de conhecimentos e a experimentação das competências
para atuar no novo cenário, qual seja o da realidade atual.
O
terceiro capítulo, intitulado Suporte
Legal para a formação de professores, destaca, da legislação em vigor, os
pontos que tratam desta questão, isto é, os artigos da LDB que tratam das atribuições e da formação dos
professores, bem como os que criam os Institutos Superiores de Educação (ISE);
o texto deste capítulo apresenta,
também, a Resolução CP/CNE 1/99, que regulamenta a criação e funcionamento dos
ISE, e o Decreto n.º 3.276/99, que dispõe sobre a formação de professores em
nível superior para atuar na educação básica.
Em
seguida, o texto aborda as chamadas Questões
a serem enfrentadas na formação inicial, momento em que se assinala que os
problemas da formação de professores são históricos, especialmente no que se
refere às licenciaturas. O capítulo 4 formula, então, os principais problemas,
tanto no campo institucional quanto no campo curricular. Finalmente,
apresentam-se os Princípios Norteadores
para uma Reforma da Formação de Professores, bem como as Diretrizes para a formação de professores,
nos capítulos 5 e 6 respectivamente.
É
necessário mencionar que o texto enfatiza a necessidade de se tratar a formação
do professor enquanto uma formação profissional, entendendo que
...tal formação não seja uma formação genérica e nem apenas acadêmica, mas voltada para o atendimento das demandas de um exercício profissional específico, pois não basta a um profissional ter conhecimentos sobre seu trabalho. É fundamental que saiba mobilizar esses conhecimentos, transformando-os em ação. Essa formação deve ser de alto nível no cuidado e na exigência, tanto em relação ao que é oferecido pelo curso, quanto ao que é requerido dos futuros professores. (MEC: 2000: 23)
Pode-se
depreender que, ao objetivar a "proposição de orientações gerais que
apontam na direção da profissionalização do professor e do atendimento às
necessidades atuais da educação básica na sociedade brasileira" (MEC,
2000:3), o documento traça o perfil do educador para o próximo milênio. Assim é
que, se a proposta para a educação nacional traduz-se, no dizer de ANDRADE
(2000), no estabelecimento da "cultura de qualidade",
...a importância da escola, portanto, no interior de tal projeto, reside no fato de que é nela que se dará a moldagem de tal "argamassa", necessária e adequada à construção de um novo "edifício social" (ANDRADE,2000, p.70).
O
documento destaca ainda a
"distância entre o perfil de professor que a realidade atual exige
e o perfil de professor que a realidade até agora criou" (MEC, 2000:6),
estabelecendo, portanto, a necessidade de investimento na formação profissional
para o magistério. É importante
observar que, embora no texto do documento esteja explícito que a formação de
um profissional da educação deva "estimulá-lo a aprender o tempo todo, a
pesquisar, a investir na própria formação..." (MEC:2000:6), a proposta
básica do documento recomenda que a formação se faça nos Cursos Normais
Superiores.
O
final da década de 90 foi marcado pelas discussões em torno da questão da
formação de professores, tanto dos docentes que atuam nas classes da educação
infantil e primeiras séries do ensino fundamental, quanto aqueles que, formados
nos cursos de nível superior, destinavam-se ao magistério nas classes de 5ª à
8ª séries e do ensino médio. Em ambos os casos, os debates se encaminhavam
principalmente para as propostas de reformulação dos cursos Normais de nível
médio e das Licenciaturas, e de redirecionamento dos cursos de Pedagogia. A
justificativa mais consensual para essas propostas se apoiava em dois aspectos
básicos: 1) as evidências de que o fraco desempenho do sistema de educação
básica como um todo e, especialmente, nas séries iniciais do ensino
fundamental, se devia, na sua maior parte, à má formação que os professores
recebiam; 2) a percepção de que a reforma educacional realizada a partir da lei
5.692/71, ao inserir os cursos Normais de nível médio no contexto das
habilitações profissionais de nível médio, foi um dos fatores determinantes
para uma queda da qualidade da formação
oferecida, na medida em que privilegiou o aspecto instrumental da formação do
professor, em detrimento de uma formação teórica sólida o suficiente para
garantir o melhor enfrentamento das questões que fazem parte do cotidiano
escolar nas redes públicas de ensino. No que se refere aos cursos de Pedagogia
e Licenciatura, teria ocorrido tratamento semelhante e, da mesma forma, uma
queda da qualidade da formação pedagógica oferecida pelas instituições de nível
superior.
A
surpreendente promulgação da nova LDB que, apesar de incorporar alguns itens
que constavam das discussões mais amplas e do projeto de LDB que tramitava no
Congresso, redesenhou a questão, ao estabelecer a obrigatoriedade de formação
em nível superior dos professores da Educação Infantil e das séries iniciais do
Ensino Fundamental. Mais recentemente, o Governo Federal regulamentou a nova
estratégia de formação de professores da
Educação Básica e, por último, o MEC divulgou as diretrizes de
organização dos novos cursos de Formação de Professores em nível superior.
As
críticas às novas diretrizes estabelecidas pela Lei 9394, de 1996 apontam para
os problemas que podem decorrer da extinção, num curto prazo, do curso de
magistério na modalidade Normal, já que no próprio texto desta lei se exige a formação oferecida por aqueles
cursos como qualificação mínima para o exercício do magistério, considerando,
inclusive, que no país existe ainda um significativo contingente de professores
leigos[6]atuando
nas primeiras séries do ensino fundamental e na educação infantil, que se
concentra nas regiões menos desenvolvidas do país e que, por conseqüência, não
oferecem maiores oportunidades de formação de professores em cursos de nível
superior. Outro aspecto que tem merecido observações severas, é o fato de que
nessa LDB esteja previsto que a
formação de professores em nível superior deva se dar em Institutos Superiores
de Educação ou em Escolas Normais Superiores, espaços não necessariamente
universitários e que, a partir das novas diretrizes curriculares estabelecidas
para essa formação, podem se constituir em perda de qualidade, posto que partem
da premissa de uma formação mais curta e com custos mais baixos, e com caráter
complementar, já que qualquer profissional que tenha curso superior, ou até
mesmo médio, poderá fazer uma "complementação pedagógica" nesses institutos, o que, em última análise,
contribuiria para a descaracterização da formação que vinha sendo oferecida nos
cursos de Licenciatura.
Como
conseqüência, a "Proposta de Diretrizes para a formação inicial de
Professores da Educação Básica em cursos de Nível Superior", de maio de
2000, consolida o Decreto Presidencial 3.276/99, no sentido de criar as condições para a estruturação dos Cursos
Normais Superiores. Partindo de um diagnóstico da Educação Básica no Brasil e,
particularmente, de uma análise do trabalho pedagógico do professor, este
documento vai além daquilo que seu título propõe - a definição de diretrizes -
e chega a níveis de detalhamento tais como a estruturação da grade curricular.
É certo que o grande desafio para o terceiro
milênio é a proposição de políticas sociais capazes de levar à superação dos
problemas hoje existentes. No entanto, para fazer face a este novo momento da
economia mundial, e suas conseqüências nas economias e nas sociedades
periféricas, seria necessária a
existência de um projeto político alternativo, no qual tivesse centralidade uma
perspectiva de construção de uma nova
sociedade, fundada em outras bases políticas e econômicas.
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Habilitação para Magistério em Educação Infantil e Séries Iniciais do Ensino
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___________:
Resolução CP n.º 1, de 30 de setembro de 1.999, Dispões sobre os Institutos
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__________:
Parecer CEB n.º 01/99, de, Diretrizes Curriculares para a formação de
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__________:
Resolução CEB n.º 2, de 19 de abril de 1.999, institui as Diretrizes
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[1] Mestranda do Programa de
Mestrado em Educação da UFJF; Professora do C.A.João XXIII/UFJF
[2] Segundo
NEVES (1997, p. 41), a taxa de analfabetismo reduziu-se de 69% da população de
15 anos em 1920 para 39,5% em 1960.
[3] Entidade que concentrou as propostas educacionais de entidades educacionais de entidades da sociedade civil comprometidas com uma organização social e educacional democrática de massas.
[4] Lei
9.131, de 24 de novembro de 1995 (cria o Conselho Nacional de Educação), Emenda
Constitucional n.º 14, em setembro de 1996, regulamentada pela Lei 9.424/96
(institui o FUNDEF – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério), que tramitou concomitantemente à
LDB, promulgada em 24 de dezembro de 1996,
Lei n.º 9192/95 (escolha de dirigentes das universidades) e Decreto
2.026, de 10/10/96 (avaliação dos cursos e instituições de ensino superior).
[5] Formado pelos seguintes
componentes: Ruy Leite Berger Filho (Coordenação Geral), Célia Maria Carolino
Pires(CEF), Guiomar Namo de Mello (coordenadora/SEMTEC), Maria Beatriz Gomes da
Silva (SEMTEC), Maria Inês Laranjeira (SESU), Neide Marisa Rodrigues Nogueira
(SEF), Rubens de Oliveira Martins (SESU).
[6] De acordo com o Projeto de Lei nº 5.155/98, que estabelece o
Plano Nacional de Educação proposto pelo MEC, baseado em dados do INEP(1998),
29.458 professores que atuam na pré- escola precisam fazer o curso de nível
médio; 13.166 professores das atuais classes de alfabetização possuem formação
de ensino fundamental; 94.976 precisam obter o diploma de nível médio, modalidade
normal. Não há dados sobre a formação dos professores que atuam nas creches.