A Formação de Professores na Lei 9394/96 - Um estudo comparativo das diretrizes estabelecidas para a formação de professores de Educação Infantil e das séries iniciais do Ensino Fundamental nos anos 70 e nos anos 90.

 

Daniela Motta de Oliveira[1]

 

1. Introdução:

           

            Este projeto de pesquisa está sendo desenvolvido como um dos requisitos para a obtenção do grau de mestre no Programa de Mestrado em Educação da Faculdade de Educação da UFJF, e tem como objetivo principal identificar as concepções de educação e de qualificação para o magistério subjacentes às diretrizes estabelecidas na Lei 9394/96, no que se refere à formação de professores para o ensino básico em cursos de Licenciatura e no recém criado Curso Normal Superior, procurando verificar em que medida essas concepções se aproximam das concepções que orientaram a formulação da Lei 5692/71. A escolha desta Lei como parâmetro de análise se deve, de um lado, ao fato desta lei ter se apoiado em uma concepção de educação que privilegiava o caráter utilitário do conhecimento, em detrimento de conteúdos considerados dispensáveis, porque “teóricos”; de outro lado, esta escolha se deve à hipótese, que orienta este estudo, de que, apesar de ter sido formulada em um contexto sócio- político e econômico diferente daquele em que foi formulada a Lei 5692/71, a Lei 9394/96 recupera, no que se refere à formação de professores para o ensino básico, o caráter tecnicista que marcou a legislação de 1971.

            Na realização desta pesquisa foi feito, inicialmente, um estudo das bases teóricas que buscam compreender o desenvolvimento do Estado liberal e do capitalismo, de forma a entender simultaneamente a dimensão histórica e a dimensão lógica dos mecanismos de transformações políticas e econômicas no mundo ocidental em geral e, no Brasil, de forma específica, compreendendo os anos 60 e 70, e os anos 90. Este quadro referencial servirá de base a uma análise histórico-crítica da legislação educacional nos dois períodos citados, particularmente no que se refere à formação de professores para as séries iniciais do ensino fundamental e educação infantil.

            Este artigo apresenta, de forma sucinta, as análises parciais desta pesquisa. Na primeira parte, Introdução, buscou-se delinear os objetivos e a metodologia que vem sendo utilizada. Na segunda parte, A Educação no contexto das Políticas Públicas, procurou-se evidenciar as políticas públicas para a educação brasileira, com o objetivo de compreender as relações entre a sociedade, o Estado em transformação e seus impactos nas políticas públicas de uma maneira geral. A terceira parte, A formação de Professores no Brasil, objetiva apresentar  um breve histórico sobre a formação de professores, com ênfase nos anos 70 e anos 90, considerando-se as Leis nº 5692/71 e 9394/96, bem como o Plano Nacional de Educação, discussão central neste estudo. Finalmente, são apresentadas  A proposta de "Diretrizes para a Formação Inicial de Professores da Educação Básica, em cursos de nível superior" , orientação preliminar do Conselho Nacional de Educação para os Cursos Normais Superiores, e as Considerações Finais, bem como a Bibliografia citada neste texto.

           

2.A Educação no contexto das Políticas Públicas

            Discutir a educação enquanto política social é uma tarefa que requer avaliar a sua inserção mais ampla, ou seja, o espaço teórico específico das políticas públicas, que se estabelece no âmbito da intervenção do Estado. Nesta ótica, supõe-se que a intervenção estatal via "políticas sociais regulando e/ou propiciando condições de manutenção e reprodução de uma parcela da população, é considerada uma função intrínseca do Estado moderno, configurando padrões de direitos sociais próprios a cada nação" (FLEURY, 1994. p.11).

            Isto posto, é necessário entender o campo social como parte das transformações do Estado, através das modificações da relação Estado/Sociedade, considerando-se que a esfera social constitui-se em locus privilegiado para se desvendar a contradição principal que movimenta a sociedade, uma vez que a intervenção estatal por meio das políticas sociais é, em si mesma, uma manifestação contraditória do capitalismo.

            A partir dos anos 50, dadas as transformações do capitalismo nos países industrializados, especialmente no que se refere à crescente intervenção estatal na economia e ao desenvolvimento dos sistemas de proteção social, ocorre uma retomada na discussão acerca da natureza do Estado capitalista. Ao não conseguir superar o paradoxo de regular a sociedade e, ao mesmo tempo,  manter-se independente do mercado, o Estado liberal teve que se reorganizar, dando lugar ao Estado intervencionista. A tensão social causada pela exclusão de grande parcela da sociedade forçou o Estado a intervir na esfera do mercado para manter a ordem, bem como a elaborar um grande número de leis e a expandir suas instituições, abrigando as classes populares sob os benefícios sociais. Neste sentido, ao mesmo tempo que pode ser considerada como um produto da luta de classes, a construção da cidadania resultou da dinâmica das relações de poder;  assim,

 

a cidadania implicou no estabelecimento de uma pauta de direitos e deveres entre o cidadão e seu Estado, no reconhecimento da igualdade humana básica e até mesmo na busca de uma participação integral do indivíduo na comunidade (MARSHALL, 1967, p. 64, In FLEURY, 1995, p.60).

                       

            Diferentes abordagens teórico-metodológicas vão situar as políticas sociais como instrumentos fundamentais para amenizar as desigualdades originadas no mercado, bem como buscar compreender o desenvolvimento da cidadania como essencial para o desenvolvimento destas políticas. Desta forma, a compreensão da educação como uma política pública supõe a sua inserção como parte das estratégias e projetos definidos no âmbito estatal visando à criação, reprodução e manutenção das estruturas de poder. Neste sentido, as políticas públicas são compreendidas como ações que significam uma mediação entre os interesses do Estado e as demandas da  sociedade, que emergiram do próprio desenvolvimento do capitalismo.

            De acordo com AZEVEDO (1997), nas suas análises do funcionamento da sociedade moderna,  Durkheim (1960) lançou  as bases da chamada Teoria Moderna da Cidadania e  teria sido também o primeiro a  situar a educação como política pública, a partir de suas funções sociais; ainda que deixe ao Estado o papel de fiscalizador e interventor na educação,  destaca que esta poderia ser oferecida também por instituições privadas, já que "não existe contradição pelo fato da esfera de ação individual aumentar ao mesmo tempo que a do estado" (DURKHEIM, 1960, p. 199, In AZEVEDO,  1997, p. 22).

            AZEVEDO (1997) aponta ainda o destaque e a relevância que os teóricos da abordagem pluralista dão à educação, como "um dos mais poderosos meios de transformação das mentalidades tradicionais em direção à racionalidade" (AZEVEDO, 1997, p. 28). Nesta ótica, ainda que se superestime a função da educação na sociedade, a escola tem papel fundamental tanto como forma de socialização política quanto como meio de equalização da distribuição do poder, já que através da oferta e do acesso à educação seria possível ascender social e economicamente.

            A social-democracia mantém, em relação às políticas sociais, uma estreita relação com os direitos de cidadania. Neste sentido, ainda que reconheçam o arrefecimento do Estado de Bem-Estar Social, os teóricos desta corrente defendem a preservação dos direitos sociais historicamente conquistados, entendendo o Estado enquanto mediador dos poderes destrutivos do mercado. A contradição estabelecida neste contexto, traduzida pela convivência entre o capitalismo e a democracia, é destacada por AZEVEDO (1997), ao apresentar sua leitura de OFFE  e OLIVEIRA. Para a autora,

 

se OFFE afirma a importância da educação pública e universal como mecanismo de sustentação da própria ordem capitalista, OLIVEIRA procura demonstrar como o exercício do direito à escolaridade, no contexto do reconhecimento dos direitos sociais, tornou-se um valor que transcendeu a própria dimensão que lhe conferiu o ethos capitalista, mesmo que, de algum modo, venha a se articular com as necessidades da reprodução do capital, sob o signo do fundo público (AZEVEDO, 1997, p. 54).

 

            Ao criar mecanismos de intervenção e regulação econômica para garantir o avanço do processo de industrialização e o desenvolvimento das relações capitalistas, o Estado brasileiro, não obstante ter ampliado suas funções e implementado políticas sociais, concedendo aos trabalhadores  urbanos certos direitos de cidadania, não rompeu com o sistema de dominação estabelecido desde os tempos do Brasil Colônia. (AZEVEDO, 1997)

            Sob a influência dos processos de urbanização e industrialização ocorridos nas economias mais desenvolvidas desde o final do século XIX, a escola brasileira  redefiniu seus objetivos e suas práticas, no início do século XX, seguindo, de uma forma geral, as determinações das sociedades capitalistas desenvolvidas, embora o sistema nacional de educação brasileiro tenha se organizado e se expandido nas décadas de 40 e 50.

            Ainda que se restringisse o acesso e se mantivesse fora da escola  a maioria das crianças e jovens oriundos das camadas populares, já nos anos 30 se observara  um  discreto crescimento da rede escolar; neste sentido, a educação popular passou a ocupar, com diferentes discursos e práticas ainda mais diversas, um lugar de destaque entre as políticas públicas desenvolvidas pelo governo da época. Observe-se que, naquele período, a ação do Estado no campo social se orientava para a implantação do projeto nacional de desenvolvimento econômico em bases industriais, para o qual a reprodução da força de trabalho seria um elemento fundamental. Foi com esta preocupação que o primeiro Governo Vargas (1930-1945) estabeleceu medidas concretas quanto à previdência social, saúde pública e educação.

            Assim, no campo social, o período de 1930-1945 foi marcado por inovações legais e organizacionais (direito a férias, trabalho do menor, jornada de oito horas, entre outros), sendo que, a partir de 1940, entra em vigor o salário mínimo e institui-se a Consolidação das Leis do Trabalho - CLT (NEVES, 1997).        No que diz respeito às políticas educacionais, o Estado instituiu um sistema nacional de educação, criando, em 1930, o Ministério de Educação e de Saúde Pública; em 1931, o Conselho Nacional de Educação e, nos anos 40, promulgando as Leis Orgânicas do Ensino.

            Durante o período de 46/64, o Estado tornou mais complexa sua aparelhagem econômica na perspectiva de estruturação do capitalismo monopolista. Durante este período,  a extensão qualitativa e quantitativa da cobertura social do Estado foi marcante. Do ponto de vista das políticas públicas educacionais, foi um período marcado pela continuidade, um pouco mais intensa do que no período anterior (193/45)  da expansão do sistema educacional[2].

            Com o golpe de 1964, as políticas sociais foram direcionadas no sentido de propiciar  o aumento da produtividade social do trabalho, o que, segundo NEVES (1997) acabou por tornar precárias a cobertura e a qualidade dos serviços sociais oferecidos.  De acordo com   esta autora, essa estratégia de superexploração da força de trabalho - aliada à extensão do regime de assalariamento, na cidade e no campo, e ao deslocamento expressivo de parcelas de trabalhadores em direção às cidades - configurou-se em determinante da adoção do Estado de medidas no campo social que viessem a garantir à maioria da força de trabalho sua reprodução em nível da sobrevivência mínima (NEVES, 1997, p. 46).

            No período pós-64 o Estado direcionou, então, as políticas públicas para a educação no sentido da criação de condições de adaptação às relações de produção estabelecidas pelo capitalismo monopolista de estado; neste contexto, as diretrizes estabelecidas para a estrutura e o funcionamento do sistema educacional se voltaram para a formação de técnicos especialistas, reprodutores das relações sociais de produção.

            Assim, o desenvolvimento do sistema educacional brasileiro, nesta época, esteve marcado por  orientações políticas e técnico-administrativas que serviram de base às propostas de formação de técnicos e especialistas considerados necessários para a modernização do país; a reforma educacional promovida pelo Estado procurou manter, entretanto, o acesso diferenciado dos diferentes segmentos sociais aos distintos níveis e ramos de ensino.

            Do ponto de vista legal, o dualismo presente na educação brasileira até então – ensino propedêutico, ensino profissionalizante – já bastante atenuado pela LDB de 1961, foi inteiramente superado, já que a profissionalização ao nível do ensino médio se tornava obrigatória para todos os jovens que alcançassem este grau de ensino. Na realidade, entretanto, ocorreu a manutenção do caráter dualista do sistema,  já que a proposta de  profissionalização compulsória do 2º grau de ensino prevista na Lei 5692/71 não foi totalmente observada nos colégios públicos e particulares que atendiam aos jovens das classes média e alta – que continuaram a privilegiar a formação para o ingresso na universidade, enquanto que a maior parte da rede pública tinha suas grades curriculares alteradas, diminuindo significativamente os conteúdos de educação geral e, com isso, dificultando aos seus egressos o acesso ao ensino superior.

            Uma das carcaterísticas marcantes do período pós-64 foi, sem dúvida, a expansão da rede de ensino e a extensão da escolaridade básica, iniciativas que  encontraram sustentação tanto nos acordos de cooperação efetivados com os  Estados Unidos - principalmente o acordo MEC-USAID - quanto no próprio arcabouço legal estabelecido pela Lei 5692/71 (1º e 2º graus) e Lei 5540/68 (Reforma Universitária).

            Na segunda metade dos anos 70, a crise do capitalismo mundial e o fim do milagre econômico levaram o Estado militar a redefinir suas estratégias econômicas e políticas. Assim, no plano educacional, ainda que se buscasse consolidar as reformas propostas nos anos anteriores, o Estado foi compelido a redefinir suas práticas, levando em conta, de um lado, os novos rumos do processo de modernização e, de outro, a organização da sociedade civil em torno de novas propostas para a educação.

            Coincidindo com os estertores do regime militar e o forte movimento de redemocratização do país, vivencia-se, segundo SENRA (2000),

 

...a gestação e o desenvolvimento de novos modelos de Estado e de sociedade civil, intimamente articulados aos movimentos de reestruturação produtiva capitalista em escala mundial, com conseqüências para as sociedades capitalistas periféricas, acompanhados por mudanças na divisão internacional do trabalho e por novas formulações ideológicas de legitimação das relações capitalistas em transformação. (SENRA, 2000, pág.113)

 

            Desta maneira, a queda do regime militar em 1985 e a convocação da Assembléia Nacional Constituinte em 1988, ainda que tenham criado uma expectativa mais favorável aos setores organizados da sociedade em torno das políticas sociais de um modo geral  e em torno das políticas educacionais, de modo específico, resultaram na promulgação de uma Constituição na qual, ao lado  da ampliação de direitos sociais e políticos, mantiveram-se privilégios historicamente constituídos, o que veio a criar  condições políticas que favoreceram, durante a década de 1990, a  implementação do projeto neoliberal no Brasil.

 

3. A Formação de Professores no Brasil: da Lei nº 5692/71 à Lei nº 9394/96

            3.1. Anos 60 e 70

            Após o Movimento Político-Militar de 1964, os rumos políticos e econômicos são reorientados na perspectiva de se inserir o país na esfera de controle do capitalismo internacional, aumentando as contradições já existentes.  É nesse contexto que se coloca então a "modernização como expressão, tanto de integração centro-periferia, quanto de dominação de âmbito interno e externo" (ROMANELLI, 1978, p.195

            Ato contínuo a implantação do novo regime, a política educacional  passa a ser pensada como fator de desenvolvimento, pressionada pelo pressuposto de que o ritmo de desenvolvimento econômico que se esperava evidenciaria a necessidade de mão de obra especializada, assim   como pelo crescimento da demanda social por educação, uma vez que a classe média passa  a buscar na hierarquia das empresas a forma de manter ou conquistar ascensão social.  Entretanto, o descompasso entre as reais expectativas da sociedade em relação à educação e os objetivos das políticas educacionais implantadas pelo governo militar, concorreram para  o agravamento da crise já existente no sistema educacional. E esta foi, por sua vez, a justificativa para a assinatura de uma série de convênios entre o MEC e seus órgãos e a United States Agency for International Development (USAID), os chamados "Acordos MEC-USAID".

            Os acordos MEC-USAID situaram o problema educacional na estrutura geral de dominação estabelecida desde 1964 e deram um sentido objetivo e prático a esta estrutura, fundamentando as bases das reformas da política educacional. Os protestos provocados pela assinatura dos acordos determinaram a formação da Comissão Meira Matos, que deveria  atuar como interventora nos focos da crise estudantil e propor medidas de reforma educacional (ROMANELLI, 1978). No entanto, o relatório Meira Matos apenas reforçou os caminhos sugeridos pelos acordos MEC-USAID.

            Segundo ROMANELLI (1978), a estratégia da USAID consistia na compartimentação dos estudos da realidade e na elaboração de um esquema de influência que operasse de forma permanente, via o desenvolvimento de programas que desencadeassem outros. Para cada objetivo, a USAID propunha programas especiais. No entanto, seus pressupostos destacavam a centralidade da questão da  reformulação das Universidades,   estabelecendo uma dependência direta das instituições dos países subdesenvolvidos às instituições americanas de ensino superior.

            Os acordos, assinados entre 1964 e 1968, merecem destaque pela sua abrangência, atingindo todo o sistema de ensino, e em todos os aspectos: níveis, ramos, funcionamento e controle do conteúdo. Ainda que a Comissão Meira Matos e o Grupo de Trabalho da Reforma Universitária tenham sido criados posteriormente, para fazer o levantamento da crise e intervir nas Universidades, os Acordos MEC-USAID já haviam estabelecido todo o sistema educacional, e o trabalho das comissões, ainda que com algumas divergências, nada mais fizeram que sacramentar  a política educacional estabelecida.

            Em 1968, a Lei 5.540 reformou o ensino universitário, e a Lei 5.692, de 1971, reorganizou o ensino primário e o secundário, então denominados ensino de 1º grau e ensino  de 2º grau. Ainda que a Lei 5.692/71 tenha buscado, pela primeira vez, articular a formação do pessoal de magistério às exigências do ensino de 1º e de 2º graus, a realidade viria  mostrar que "as propostas de gabinete e a tradição de tentar conformar a realidade através de preceitos legais não têm conseguido êxito". (SARMENTO, 1994: p.17).

            A reforma universitária de 1968 acentuou, nos cursos de Licenciatura, a fragmentação dos cursos e a separação estabelecida entre a formação pedagógica e a específica, marcada  principalmente pela tendência tecnicista da época, que dava ênfase ao "como fazer" em detrimento da análise da problemática educacional brasileira e da busca de alternativa para um ensino de qualidade. Quanto a este fato, SAVIANI (1991) afirma que a inspiração liberal, característica da Lei 4024, cedeu lugar à tendência tecnicista nas Leis 5540/68 e 5692/71.  Assim, segundo o autor,

 

O princípio da não duplicação de meios para fins idênticos com seus corolários tais como a integração (vertical e horizontal), a racionalização-concentração, a intercomplementariedade; o princípio da flexibilidade; da continuidade-terminalidade; do aproveitamento de estudos, etc., bem como medidas como a departamentalização do 2º grau, o detalhamento curricular, e tantas outras indicam uma preocupação com o aprimoramento técnico, com a eficiência e a competitividade. (grifos nossos. SAVIANI, 1991, p. 148)

 

            A regra geral para a formação do professor, ditada pelo artigo 30 da Lei 5.692/71  evidencia a existência de dois esquemas: o primeiro, correspondente à formação dada por cursos regulares e, o segundo, correspondendo à formação regular acrescida de estudos adicionais, pressupondo a existência de 5 níveis de formação de professores, a saber: 1) formação de nível de 2º grau, destinada a formar o professor polivalente das quatro primeiras séries do 1º grau; 2)  formação de nível de 2º grau com 1 ano de estudos adicionais, para formar o professor apto a lecionar até a 6ª série do 1º grau; 3) formação superior em licenciatura curta, destinada a preparar o professor para uma área de estudos e a torná-lo apto a lecionar em todo o 1º grau; 4) formação em licenciatura curta mais estudos adicionais, preparando o professor de uma área de estudos com alguma especialização em uma disciplina dessa área, apto a lecionar até a 2ª série do 2º grau; 5) formação em nível superior em licenciatura plena, destinada a preparar o professor de disciplina, apto a lecionar até a última série do 2º grau.

            Ao prever a existência de diferentes níveis na formação dos professores, a legislação vinculou os níveis salariais aos níveis de formação dos docentes, independentemente do grau de ensino em que os mesmos atuassem. A primeira Comissão de Ensino da Área da Educação – CEAE –, foi criada nos anos 70 e tinha como objetivo implementar um amplo debate nacional em torno dos problemas relacionados com a formação de recursos humanos para a educação,  bem como para realizar o diagnóstico daquela área. Esta Comissão publicou dois relatórios, o primeiro em 1975 e, o segundo, em 1978, nos quais se afirma que as dificuldades encontradas na área educacional decorreriam da falta de uma definição do que é, e do que deve ser o profissional da educação. Nestes relatórios, entre os inúmeros problemas detectados pela Comissão como origem do estado precário e calamitoso da educação no país pode-se destacar  os baixos índices de rendimento em todos os graus de ensino apesar das sucessivas reformas, o desencontro entre a formação do magistério e as necessidades do sistema de ensino, o número elevado de cursos de baixa qualidade aliados à desvalorização do magistério e os baixos salários, contribuindo para o desinteresse pela profissão.

            É dessa maneira que a reorganização do aparelho escolar, através das Leis 5.540/68 e 5.692/71 e legislação complementar, nada mais fez do que garantir, prolongar e perpetuar a hegemonia da sociedade política; no entanto, a sociedade civil, através de seus diferentes grupos constitutivos, começou a reivindicar uma mudança política, marcando a derrocada do regime militar e sua política de exclusão.

 

            3.2. A Formação de professores nos Anos 80 e 90

            Introduzidas pelas novas tecnologias e pelas novas formas de organização do trabalho,  as transformações pelas quais a base produtiva brasileira vem passando, especialmente a partir dos anos 80, colocaram em pauta a necessidade da formação de uma força de trabalho preparada para lidar com tais inovações.

            A presença coletiva e organizada dos professores pela afirmação do caráter profissional do trabalhador em educação e em defesa da prioridade das condições de trabalho, do caráter e da função pública dos serviços educacionais, assim como  da gestão democrática da escola de qualidade para todos, marcou a década de 1980, dando novo sentido à luta pela reformulação dos cursos de formação de pessoal para o magistério.

            A partir da Conferência Brasileira de Educação, realizada em 1980 em Goiânia, teve início uma mobilização dos profissionais da educação no país, com a qual foram estabelecidas duas vertentes para o debate em torno da questão: a primeira, encaminhada pelo MEC, e a segunda, encaminhada pela sociedade civil, buscando interferir nas decisões e garantir a autonomia da universidade na perspectiva de fixar currículo e propor a formação do educador em consonância com os anseios da sociedade.

            A partir de 1983, o Comitê Pró-Formação do Educador, criado em 1980, transformou-se em Comissão Nacional, vindo a se tornar, em 1990, Associação Nacional para a Formação de Professores (ANFOPE), realizando vários encontros ao longo dos anos, visando, além de mobilizar os educadores, acompanhar, sistematizar, promover e articular esforços pela reformulação dos cursos de formação de professores, tudo isto sem comprometer sua  autonomia frente aos órgãos oficiais. O trabalho da ANFOPE, ao longo de sua trajetória, foi desenvolvido não apenas buscando a articulação e a sistematização de propostas para a formação do profissional do magistério, como também a construção de uma Lei de Diretrizes e Bases que abrigasse as demandas e anseios dos setores sociais.

            Neste sentido,  SARMENTO (1994) afirma que

 

as ações governamentais, o movimento de educadores, as mudanças curriculares promovidas pelas IES, as mudanças nos Estatutos, são expressões das diversas forças sociais que se confrontam na sociedade. (SARMENTO, 1994, p.52)

 

            Os avanços obtidos pela classe trabalhadora com a promulgação da Constituição Federal de 1988 deram um novo alento àqueles que consideravam a educação prioridade nacional e esperavam que, com a perspectiva de elaboração de uma nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), a educação pública superasse os seus já crônicos problemas,  em oposição ao movimento de modernização e reestruturação econômica que se esboçava naquela ocasião.

            As eleições presidenciais de 1989 deram início à implantação, no Brasil, de um projeto neoliberal, cujos reflexos na política educacional começaram a ficar evidentes a partir da aprovação da Lei n.º 9394/96, que instituiu as Diretrizes e Bases da Educação Nacional, um projeto do Senador Darcy Ribeiro, apresentado como substitutivo ao projeto já aprovado na Câmara dos Deputados e amplamente discutido com a sociedade organizada brasileira. Assim, foi aprovada uma proposta de LDB que incluía as diretrizes do Banco Mundial para a educação dos países em desenvolvimento, em detrimento de um projeto de lei que contava com a colaboração e o apoio da sociedade organizada, através do Fórum Nacional em Defesa da Educação[3], que o debateu durante oito anos na perspectiva de construir uma LDB verdadeiramente a serviço do povo brasileiro.

            Ao mesmo tempo em que estreitou o espaço de participação popular na gestão do sistema educacional, o governo Fernando Henrique Cardoso ampliou as diretrizes políticas neoliberais, redefinindo o arcabouço jurídico da educação. Assim é que, antes mesmo da aprovação da nova LDB, sua implementação já se dava, sob a forma de portarias e decretos[4] que vieram a dar materialidade aos pressupostos nela contidos. Esta lei, ainda que aprovada somente em 1996, já nasceu corroborando as práticas impostas tanto pelo governo federal quanto pelos governos estaduais, dos quais Minas Gerais é um exemplo.

            Nesta perspectiva é que se coloca, por exemplo, a formação dos professores em Minas Gerais como prioridade do governo estadual nos anos 90. Segundo MARTINS (1998)

 

é possível afirmar que Minas Gerais se antecipou às diretrizes e/ou ações do governo federal para a capacitação de professores no ensino fundamental nos anos 90, mantendo, portanto, uma posição de destaque no cenário político do país, ao reafirmar sua tendência histórica de laboratório de experimentação das orientações capitalistas para a educação. ( MARTINS, 1998, p. 163)

 

            Em sua análise, MARTINS (1998) destaca o investimento arrojado em programas de capacitação à distância, não apenas ampliando o Programa Federal TV Escola, mas criando também o PROCAP (Programa de Capacitação de Professores), vinculado ao Programa Pró-Qualidade, financiado pelo Banco Mundial. Este programa, ampliado hoje para professores do ensino médio, já implementa as metas para ensino à distância previstas no Plano Nacional de Educação proposto pelo MEC.

            Segundo NEVES (2000), o campo da educação passou a ser objeto de maior atenção governamental quando se introduziu, embora com várias denominações e diferentes significados, a questão da qualidade do ensino,  referenciada na relação entre educação e produção.

 

            3.3. O Plano Nacional de Educação

            Previsto na Constituição Brasileira (art.214 e art.212, parágrafo 3º) e também na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, o Plano Nacional de Educação (PNE) passou a ser o foco das atenções das organizações ligadas à educação, na perspectiva da defesa da  concepção de formação de recursos humanos para a educação como uma formação que deveria se dar a serviço da sociedade e como forma de emancipação política e social.  Assim, dois planos estão em discussão no Congresso Nacional.

            O primeiro, chamado PNE da Sociedade Brasileira (PL n.º 5.155/98), resultado dos debates organizados pelo Fórum Nacional de Educação no I e II Congresso Nacional de Educação (CONED), formulou  diretrizes e metas para a educação para os próximos dez anos, de forma democrática e participativa. O segundo, elaborado pelo Ministério da Educação   (PL n.º 4.173/98), contém metas para a educação nacional, baseando-se na LDB, na Emenda Constitucional n.º 14, no Plano Decenal de Educação para todos (1993), nas experiências do atual governo, além de seminários realizados pelo INEP - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais e de contribuições de entidades como Conselho Nacional de Secretários de Educação - CONSED,  e União de Dirigentes Municipais de Educação - UNDIME.

            De acordo com NEVES (2000),

 

por Plano de Educação entende-se o resultado de um processo de planejamento educacional que, por sua vez, expressa o estágio da correlação das forças sociais gerais e, mais especificamente, do campo educacional, no processo de definição de políticas de educação, em uma determinada formação social concreta e em um determinado momento. (NEVES, 2000, p.147)

 

            Para a mesma autora, a apresentação de dois planos nacionais de educação é uma evidência clara do estágio da correlação de forças sociais no campo educacional do Brasil; assim é que este fato materializou os embates sucessivos tanto quando da tramitação da LDB, quanto na definição da política educacional na aparelhagem estatal e na sociedade civil.

            Tanto o PNE da União quanto o PNE da Sociedade Brasileira reconhecem a formação mínima do professor exigida pela LDB e apontam para uma desejável formação em nível superior, estabelecendo, para tanto, um prazo de dez anos para que os planos sejam efetivamente aplicados. No entanto, o PNE da Sociedade Brasileira estabeleceu que a formação do professor deve se dar no âmbito das Universidades, visando a manutenção, na formação docente, da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão, garantindo-se a relação entre teoria e prática. Além disso, indicou que os cursos de formação de professores,  em qualquer nível ou modalidade, deverão obedecer às diretrizes curriculares, tendo a docência como base da formação profissional, foco no trabalho pedagógico, sólida formação teórica, além de possibilitar vivências de forma de gestão democrática e de desenvolvimento do compromisso social e político da docência.

            Em consonância com o disposto na Lei n.º 9394/96, o PNE do governo incentiva a formação de professores nos Cursos Normais Superiores,  constituindo-se em mais um instrumento capaz de fortalecer e impulsionar as mudanças já esboçadas pelas políticas educacionais.

            Para KUENZER (1998), ao se retirar das Universidades a responsabilidade da formação dos professores,

adota-se uma concepção elitista de ensino superior, voltado para a formação de cientistas e pesquisadores, o que, para o legislador (e para o Estado que abraça as políticas do Banco Mundial) não é o caso dos educadores, cuja formação dispensaria o rigor da qualificação científica e da apropriação de metodologias adequadas à produção de conhecimento em educação. (KUENZER, 1998, p.10)

 

            Na educação básica inicial, a exigência de uma atuação docente mais competente nos planos ético-político e cognitivo-técnico constitui-se em imperativo para a construção e transformação do mundo social humano. Neste sentido, não se trata apenas de transferir a responsabilidade da Universidade para os Institutos Superiores de Educação; antes, parece se tratar de relegar a formação básica à qualidade de subproduto, dispensando-se a exigência de uma atuação docente mais competente nos planos ético-político e cognitivo-técnico.

            O PNE do Governo, segundo NEVES (2000), tem como objetivo a integração submissa dos trabalhadores à lógica capitalista, privilegiando, assim,

 

...as políticas de redirecionamento e uniformização dos conteúdos curriculares em todos os níveis, a reavaliação dos materiais instrucionais, de controle dos resultados instrucionais e de ensino, da formação e da persuasão de novos intelectuais de diferentes níveis e do emprego de novas tecnologias educacionais (NEVES, 2000, p. 178).                   

 

            Na formação para o trabalho complexo, categoria na qual se poderia incluir o trabalho pedagógico, ao priorizar as atividades de ensino e de extensão, em detrimento da pesquisa, o PNE do governo não leva em conta o fato de que

 

o conhecimento científico e tecnológico, além de consubstanciar em principal força propulsora da superação da atual crise de acumulação, adquire, mais nitidamente, a dimensão política de reserva estratégica de soberania nacional (NEVES, 2000, p.177).

 

            Assim é que, ao analisar os PNE´s do governo e  da sociedade brasileira, é possível verificar o conflito de posições ideológicas, concepções de sociedade, de homem e de educação nas diferentes propostas. É importante, portanto, avaliar criticamente as propostas de formação de professores, tendo em vista que nessa questão estão em jogo aspectos mais profundos, como a reconstrução do entendimento coletivo dos educadores sobre o que é a educação, sobre o que sejam as tecnologias educativas em seus avanços, não apenas como instrumentalizadores da prática docente, mas também como perspectiva maior definidora da dimensão profissional no mundo de hoje e das concepções que devem embasar a formação de professores.

 

4. A proposta de "Diretrizes para a Formação Inicial de Professores da Educação Básica, em cursos de nível superior"

                 O Decreto Presidencial que regulamenta a formação de professores nos Cursos Normais Superiores, em que pese a resistência dos setores organizados da sociedade, já se encontra em fase de proposições para sua consolidação. O documento inicial apresentado pelo grupo de trabalho do MEC[5], numa análise preliminar, já explicita a concepção que serve de  base à proposta para a formação do professor. Esta proposta, ainda que esteja em uma primeira versão, é extremamente  detalhada, estabelecendo não apenas as Diretrizes, como também a grade curricular para o Curso Normal Superior.

            No item 1, intitulado A Reforma da Educação Básica, o texto da proposta contém uma  análise da LDB, considerando ser importante destacar, da referida lei, as seguintes mudanças:

 

(a) a integração da educação infantil e do ensino médio como etapas da educação básica, a ser universalizada; (b) o foco nas competências a serem constituídas na educação básica,  introduzindo um paradigma curricular novo, no qual os conteúdos não têm sustentação  em si mesmos, mas constituem meios para que os alunos da educação básica possam desenvolver capacidades e  constituir competências; (c) a flexibilidade, descentralização e autonomia da escola associados à avaliação de resultados. (MEC, 2000:4)

 

            Em seguida, inicia-se uma breve discussão sobre a importância da Reforma Curricular da Educação Básica, com destaque para a divulgação das Diretrizes e Parâmetros Curriculares Nacionais. Neste ponto, merece destaque a formulação da concepção de cidadania que norteia as normas e recomendações nacionais, na qual 

 

...a escola que se delineia como ideal é aquela voltada para a construção de uma cidadania consciente e ativa, que ofereça aos alunos bases culturais que lhes permitam identificar e posicionar-se frente às transformações em curso e incorporar-se na vida produtiva. (MEC,2000:5)

 

            O capítulo 2, As Demandas da Reforma da Educação Básica para a Formação de Professores coloca em primeiro plano a formação inicial enquanto preparação profissional. De acordo com o texto, é a formação inicial que permite aos professores a apropriação de conhecimentos e a experimentação das competências para atuar no novo cenário, qual seja o da realidade atual.

            O terceiro capítulo, intitulado Suporte Legal para a formação de professores, destaca, da legislação em vigor, os pontos que tratam desta questão, isto é, os artigos da LDB  que tratam das atribuições e da formação dos professores, bem como os que criam os Institutos Superiores de Educação (ISE); o texto deste capítulo  apresenta, também, a Resolução CP/CNE 1/99, que regulamenta a criação e funcionamento dos ISE, e o Decreto n.º 3.276/99, que dispõe sobre a formação de professores em nível superior para atuar na educação básica.

            Em seguida, o texto aborda as chamadas Questões a serem enfrentadas na formação inicial, momento em que se assinala que os problemas da formação de professores são históricos, especialmente no que se refere às licenciaturas. O capítulo 4 formula, então, os principais problemas, tanto no campo institucional quanto no campo curricular. Finalmente, apresentam-se os Princípios Norteadores para uma Reforma da Formação de Professores, bem como as Diretrizes para a formação de professores, nos capítulos 5 e 6 respectivamente.

            É necessário mencionar que o texto enfatiza a necessidade de se tratar a formação do professor enquanto uma formação profissional, entendendo que 

 

...tal formação não seja uma formação genérica e nem apenas acadêmica, mas voltada para o atendimento das demandas de um exercício profissional específico, pois não basta a um profissional ter conhecimentos sobre seu trabalho. É fundamental que saiba mobilizar esses conhecimentos, transformando-os em ação. Essa formação deve ser de alto nível no cuidado e na exigência, tanto em relação ao que é oferecido pelo curso, quanto ao que é requerido dos futuros professores. (MEC: 2000: 23)

 

            Pode-se depreender que, ao objetivar a "proposição de orientações gerais que apontam na direção da profissionalização do professor e do atendimento às necessidades atuais da educação básica na sociedade brasileira" (MEC, 2000:3), o documento traça o perfil do educador para o próximo milênio. Assim é que, se a proposta para a educação nacional traduz-se, no dizer de ANDRADE (2000), no estabelecimento da "cultura de qualidade",

 

...a importância da escola, portanto, no interior de tal projeto, reside no fato de que é nela que se dará a moldagem de tal "argamassa", necessária e adequada à construção de um novo "edifício social" (ANDRADE,2000, p.70).

 

            O documento destaca ainda a  "distância entre o perfil de professor que a realidade atual exige e o perfil de professor que a realidade até agora criou" (MEC, 2000:6), estabelecendo, portanto, a necessidade de investimento na formação profissional para o magistério.  É importante observar que, embora no texto do documento esteja explícito que a formação de um profissional da educação deva "estimulá-lo a aprender o tempo todo, a pesquisar, a investir na própria formação..." (MEC:2000:6), a proposta básica do documento recomenda que a formação se faça nos Cursos Normais Superiores.

 

5. Considerações Finais

            O final da década de 90 foi marcado pelas discussões em torno da questão da formação de professores, tanto dos docentes que atuam nas classes da educação infantil e primeiras séries do ensino fundamental, quanto aqueles que, formados nos cursos de nível superior, destinavam-se ao magistério nas classes de 5ª à 8ª séries e do ensino médio. Em ambos os casos, os debates se encaminhavam principalmente para as propostas de reformulação dos cursos Normais de nível médio e das Licenciaturas, e de redirecionamento dos cursos de Pedagogia. A justificativa mais consensual para essas propostas se apoiava em dois aspectos básicos: 1) as evidências de que o fraco desempenho do sistema de educação básica como um todo e, especialmente, nas séries iniciais do ensino fundamental, se devia, na sua maior parte, à má formação que os professores recebiam; 2) a percepção de que a reforma educacional realizada a partir da lei 5.692/71, ao inserir os cursos Normais de nível médio no contexto das habilitações profissionais de nível médio, foi um dos fatores determinantes para  uma queda da qualidade da formação oferecida, na medida em que privilegiou o aspecto instrumental da formação do professor, em detrimento de uma formação teórica sólida o suficiente para garantir o melhor enfrentamento das questões que fazem parte do cotidiano escolar nas redes públicas de ensino. No que se refere aos cursos de Pedagogia e Licenciatura, teria ocorrido tratamento semelhante e, da mesma forma, uma queda da qualidade da formação pedagógica oferecida pelas instituições de nível superior.

            A surpreendente promulgação da nova LDB que, apesar de incorporar alguns itens que constavam das discussões mais amplas e do projeto de LDB que tramitava no Congresso, redesenhou a questão, ao estabelecer a obrigatoriedade de formação em nível superior dos professores da Educação Infantil e das séries iniciais do Ensino Fundamental. Mais recentemente, o Governo Federal regulamentou a nova estratégia de formação de professores da  Educação Básica e, por último, o MEC divulgou as diretrizes de organização dos novos cursos de Formação de Professores em nível superior.

            As críticas às novas diretrizes estabelecidas pela Lei 9394, de 1996 apontam para os problemas que podem decorrer da extinção, num curto prazo, do curso de magistério na modalidade Normal, já que no próprio texto desta lei se  exige a formação oferecida por aqueles cursos como qualificação mínima para o exercício do magistério, considerando, inclusive, que no país existe ainda um significativo contingente de professores leigos[6]atuando nas primeiras séries do ensino fundamental e na educação infantil, que se concentra nas regiões menos desenvolvidas do país e que, por conseqüência, não oferecem maiores oportunidades de formação de professores em cursos de nível superior. Outro aspecto que tem merecido observações severas, é o fato de que nessa LDB esteja  previsto que a formação de professores em nível superior deva se dar em Institutos Superiores de Educação ou em Escolas Normais Superiores, espaços não necessariamente universitários e que, a partir das novas diretrizes curriculares estabelecidas para essa formação, podem se constituir em perda de qualidade, posto que partem da premissa de uma formação mais curta e com custos mais baixos, e com caráter complementar, já que qualquer profissional que tenha curso superior, ou até mesmo médio, poderá fazer uma "complementação pedagógica"  nesses institutos, o que, em última análise, contribuiria para a descaracterização da formação que vinha sendo oferecida nos cursos de Licenciatura.

            Como conseqüência, a "Proposta de Diretrizes para a formação inicial de Professores da Educação Básica em cursos de Nível Superior", de maio de 2000, consolida o Decreto Presidencial 3.276/99,  no sentido de criar as condições para a estruturação dos Cursos Normais Superiores. Partindo de um diagnóstico da Educação Básica no Brasil e, particularmente, de uma análise do trabalho pedagógico do professor, este documento vai além daquilo que seu título propõe - a definição de diretrizes - e chega a níveis de detalhamento tais como a estruturação da grade curricular.

            É  certo que o grande desafio para o terceiro milênio é a proposição de políticas sociais capazes de levar à superação dos problemas hoje existentes. No entanto, para fazer face a este novo momento da economia mundial, e suas conseqüências nas economias e nas sociedades periféricas,  seria necessária a existência de um projeto político alternativo, no qual tivesse centralidade uma perspectiva  de construção de uma nova sociedade, fundada em outras bases políticas e econômicas. 

 

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__________: Resolução CEB n.º 2, de 19 de abril de 1.999, institui as Diretrizes Curriculares para a Formação de Docentes da Educação Infantil e dos anos inicias do Ensino Fundamental em nível médio na modalidade Normal. Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação, Brasília, 19/04/99.

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[1] Mestranda do Programa de Mestrado em Educação da UFJF; Professora do C.A.João XXIII/UFJF

[2] Segundo NEVES (1997, p. 41), a taxa de analfabetismo reduziu-se de 69% da população de 15 anos em 1920 para 39,5% em 1960.

 

 

[3] Entidade que concentrou as propostas educacionais de entidades educacionais de entidades da sociedade civil comprometidas com uma organização social e educacional democrática de massas.

 

 

[4] Lei 9.131, de 24 de novembro de 1995 (cria o Conselho Nacional de Educação), Emenda Constitucional n.º 14, em setembro de 1996, regulamentada pela Lei 9.424/96 (institui o FUNDEF – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério), que tramitou concomitantemente à LDB, promulgada em 24 de dezembro de 1996,  Lei n.º 9192/95 (escolha de dirigentes das universidades) e Decreto 2.026, de 10/10/96 (avaliação dos cursos e instituições de ensino superior).

 

[5] Formado pelos seguintes componentes: Ruy Leite Berger Filho (Coordenação Geral), Célia Maria Carolino Pires(CEF), Guiomar Namo de Mello (coordenadora/SEMTEC), Maria Beatriz Gomes da Silva (SEMTEC), Maria Inês Laranjeira (SESU), Neide Marisa Rodrigues Nogueira (SEF), Rubens de Oliveira Martins (SESU).

 

[6]  De acordo com o Projeto de Lei nº 5.155/98, que estabelece o Plano Nacional de Educação proposto pelo MEC, baseado em dados do INEP(1998), 29.458 professores que atuam na pré- escola precisam fazer o curso de nível médio; 13.166 professores das atuais classes de alfabetização possuem formação de ensino fundamental; 94.976 precisam obter o diploma de nível médio, modalidade normal. Não há dados sobre a formação dos professores que atuam nas creches.