OS CONDICIONANTES HISTÓRICOS DO PROCESSO DE DEMOCRATIZAÇÃO DA GESTÃO ESCOLAR NO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
O presente trabalho destaca alguns aspectos da
dissertação de mestrado aprovada no Departamento de Educação da Pontifícia
Universidade Católica do Rio de Janeiro, cujo objeto de pesquisa foi o processo
de implantação das propostas de democratização da gestão escolar na rede
municipal de ensino de São Paulo no quadriênio 1989-1992. Partindo de uma breve
retrospectiva das concepções político-administrativas predominantes na
formalização da rede de ensino do município, foram identificados os
condicionantes históricos que contribuíram tanto para um envolvimento efetivo,
quanto para a geração de resistências à proposta analisada.
Tal retrospectiva
possibilitou uma apresentação do processo de constituição das instâncias da
SME-SP, bem como da organização das escolas (dando ênfase às concepções e
práticas subjacentes às propostas oficiais de gestão escolar implantadas de
1956 a 1988), além de pontuar três estilos de gestão : clientelista-vicário,
técnico-racional moderno e autoritário
centralizador.
O ESTILO CLIENTELISTA-VICÁRIO :
Em 1956,
por meio do Decreto 3185/56, foi criado o ensino municipal em São Paulo,
que deveria ser organizado através de “escolas ou classes singulares ou
agrupadas”.(Artigo 3)[1]
O
mesmo decreto previa que os professores dessas classes seriam escolhidos por
meio de aprovação em provas, dando-se preferência aos candidatos cuja família
residisse no município. Mas o fato de a
promulgação do mesmo ter se dado no mês de agosto, quando já se
encontrava adiantado o ano letivo, permitiu a contratação, em caráter de
emergência, de professores que tivessem o curso normal, “que conseguissem levantar uma listagem com o número mínimo de 40
alunos e assegurassem um local para que a classe pudesse ser instalada.
Estabelecia também o decreto que os mesmos profissionais seriam dispensados ao
final do ano letivo.”(ADRIÃO, 1995:16)
Em estudo realizado sobre os fatores
condicionantes da estrutura administrativa da Secretaria Municipal de Educação,
Fischmann ressaltou que o fato de a instalação das classes ter sido atrelada à
admissão de professores gerou uma comercialização de nomeações, chegando ao
ponto de algumas pessoas alugarem locais para serem utilizados como sala de
aula ou admitirem a matrícula de
crianças menores de sete anos.
Se,
por um lado, a contratação temporária de professores possibilitou a instalação
imediata das classes, por outro, sua dispensa
tornou-se um dos primeiros problemas relacionados à política de pessoal
da Secretaria.
Desse
modo, segundo Mascaro, o ingresso de um grande número de professores passou a
exercer uma pressão eleitoral com objetivo de manter o vínculo criado com o
serviço municipal. Daí, decorre a criação da
Associação dos Professores Municipais, cuja primeira reivindicação foi a
defesa da manutenção do sistema, constantemente ameaçado de extinção. Em
seguida, a luta foi pela efetivação dos professores admitidos a título
precário, independente do decreto de criação do ensino municipal estabelecer o
ingresso por meio de concurso de provas e títulos.[2]
Com a mesma urgência com que se criou
as primeiras classes, foi criado o Serviço de Orientação Pedagógica e quatro
Chefias de Região Escolar. Durante o período de discussão da criação desses órgãos, começaram a se definir grupos de interesses. “Alguns preocupavam-se com a feição organizacional e as funções a
serem desempenhadas; outros, com a divisão interna do poder e eventuais
posições pessoais a serem conquistadas.”(FISCHMANN, 1988:167)
Os
novos cargos administrativos foram ocupados, mediante critérios pouco
transparentes, por pessoas aposentadas oriundas da rede estadual e,
provisoriamente, por professores recém-contratados.
A
nomeação dos diretores escolares baseava-se, entre outros critérios, em
relações de amizade, troca de favores e interesses partidários. Em depoimento
concedido à Fischmann (1988), encontramos um retrato da situação instalada na
época:
“Houve ainda o caso de um professor que ingressou em fevereiro de 1957
e foi designado diretor de ‘escolas agrupadas’ em maio do mesmo ano. Indagado
acerca dos critérios que presidiram essa nomeação, comentou que, embora não
tivesse certeza, talvez devesse ao fato de ser jornalista do jornal ‘O Dia’, de
propriedade do prefeito eleito, Adhemar de Barros.”
( FISCHMANN, 1988:168)
Passados
dois anos do surgimento das primeiras classes, foi criado, através da Lei nº
5607/59, o Departamento de Ensino Primário, que posteriormente daria origem à
Secretaria Municipal de Educação. Se, até então, não existia uma estrutura
administrativa que pudesse dar suporte
ao trabalho desenvolvido nas classes, com a nova medida, pouco se alterou no
sentido de se atender satisfatoriamente às verdadeiras necessidades das
escolas.
Como
já vinha acontecendo, ocuparam os novos cargos aqueles professores contratados
provisoriamente na fundação do ensino municipal. Esses “pioneiros”, como se auto-intitulavam, foram efetivados e, à
medida em que a rede foi se consolidando, os mais antigos passaram a ter
prioridade na ocupação dos cargos dirigentes, inclusive nas escolas, através de promoções ou de concursos de
acesso.
No entanto, conforme o depoimento dos
entrevistados de Fischmann, pessoas
então vinculadas à rede municipal, existiram
muitas disputas pela conquista de cargos e, em especial, pelas efetivações, quando “estratégias ardilosas” foram utilizadas para impedir que certa
pessoa estivesse no exercício do cargo exatamente no dia das efetivações.
Com
a criação do Departamento começou a ser desenhada a estrutura organizativa da
SME. Essas estruturas “tornaram-se até
meados da década de 70, instâncias onde se exercitava o poder de influência de
vereadores e de lideranças políticas de educadores a eles vinculados, o que
possibilitou a constituição de feudos onde poucos nomes revezavam-se ao sabor
do prefeito indicado.”(ADRIÃO, 1995:17)
Fischmann
destaca ainda as “Chefias de Região” como um meio usado para a consolidação de
áreas administrativas , bem como “de
poder pessoal , de influência que logo seria capitalizada por algum político
ligado a partido.”( FISCHMANN, 1988: 175)
A
partir de então, as modificações na estrutura da Secretaria decorreram de alterações impostas por leis federais ou da
necessidade de amenizar os conflitos gerados em razão da disputa pelo poder.
Através
da reorganização implementada na Secretaria pela Lei 7037/67, o Departamento de
Ensino Primário passou a denominar-se Departamento Municipal do Ensino. A
principal modificação introduzida na estrutura do Departamento foi a extinção
das “Chefias de Região”, que passou para os Inspetores de Região a tarefa de
prestar uma assistência regionalizada . Entretanto, para preservar a remuneração superior dos antigos “Chefes
de Região” foi-lhes concedida uma
referência a mais equivalendo ao Padrão “T”, mesmo que estes passassem a ocupar
o cargo de Inspetor, cuja referência era
o Padrão “U”.
“Como a questão da hierarquia é levada muito a sério em qualquer
organização burocrática, e como uma das formas de expressão dessa hierarquia é
a remuneração diferenciada, os antigos Chefes de Região não poderiam ter seu
‘status’ modificado em detrimento de seus salários”(Idem:176)
A
mesma Lei determinou a realização do primeiro concurso público de provas e
títulos para orientador pedagógico e para professor, dez anos após a criação do ensino municipal. Até aquele momento,
o concurso para professor foi voltado para aqueles que já atuavam na rede.
Foi com a Lei 7693/72 que o preenchimento dos
cargos de primeiro e segundo escalões tornou-se de livre provimento pelo
prefeito ou Secretário de Educação, acabando com a prática de promoção entre os educadores da rede.
Em
1975, a Secretaria de Educação e Cultura
foi desmembrada pela Lei 8204/75, tornando-se duas Secretarias. Com essa
medida a Secretaria Municipal de Educação passou a organizar seu quadro de
pessoal, instituindo a carreira do magistério.
Ao ser instituído o primeiro Regimento
Comum das Escolas de Primeiro Grau -
Portaria 5697/75, as unidades escolares sofreram um processo de
reestruturação administrativa. De acordo com o Regimento, a direção da escola
era composta pelo diretor,
“especialista” com habilitação em Administração Escolar. Este deveria
coordenar, promover e supervisionar todas as atividades desenvolvidas na sua
respectiva unidade escolar.
Eram considerados
como Pessoal Técnico Administrativo:
·
Diretor.
·
Assistente
de diretor - designado pelo Secretário de Educação para assessorar e realizar todas as tarefas delegadas pelo
Diretor.
·
Auxiliar
de diretor - designado pelo Diretor para realizar o que lhe fosse delegado.
·
Secretário
da escola.
Os
demais “especialistas” (Assistentes Pedagógicos e Orientadores Educacionais)
deveriam planejar, coordenar e controlar as atividades didáticas. Já os
professores deveriam participar na elaboração e execução do planejamento,
avaliando o processo ensino-aprendizagem.
Os
usuários do sistema escolar, representados pela Associações de Pais e Mestres
(APM), deveriam segundo o Artigo nº 56, “auxiliar,
moral e materialmente a direção e
representar, junto a esta, as aspirações dos pais”. Também deveriam
recolher e fiscalizar a aplicação das contribuições financeiras dos pais.[3]
“Permeavam o projeto de organização das escolas os pressupostos de hierarquia e centralização encontrados em
toda a organização da Secretaria. A organização e o controle das atividades
escolares eram atribuição exclusiva da ‘chefia imediata’, no caso, o
diretor.”(ADRIÃO, 1995:20)
Em
1978, por força do Decreto Municipal nº 15002/78, ocorreu a unificação de todos os níveis de ensino
anteriormente ligados a diferentes departamentos da Secretaria Municipal
de Educação. Como complementação dessa
medida, a Portaria nº 477/79 assim reestruturou os órgãos centrais da referida
Secretaria :[4]
·
Superintendência
Municipal de Educação (SUPEME) - respondia
pela operacionalização administrativa da Secretaria;
·
Departamento
de Planejamento, Orientação e Controle (DEPLAN) - responsável pela elaboração e
orientação pedagógica. Controlava os bens e serviços encaminhados às escolas.
·
Departamento
de Assistência Escolar (DAE) - respondia pelas ações assistenciais.
Foram
também instituídas cinco Delegacias Regionais de Educação Municipal (DREMs),
órgãos intermediários de âmbito regional, cuja função era fiscalizar e
acompanhar o desenvolvimento da política educacional nas escolas sob sua
jurisdição.
A
nova configuração dada à Secretaria vinha mais uma vez atender aos interesses
dos “pioneiros” do ensino municipal, designados para os cargos de chefias dos
novos órgãos. “Criado o ensino municipal, a criação irá, daí por diante, conduzir a
ação dos criadores”.[5]
Em
concordância com a afirmação acima,
Fischmann chama de “criadores” todos os políticos envolvidos na
elaboração e aprovação das leis. Porém sua pesquisa lhe permitiu ainda observar
“que os verdadeiros autores da Lei são
seus beneficiários - com o que se travam verdadeiras lutas internas,
caracterizando um clima interno de beligerânça. “[6]
Para a citada pesquisadora, no discurso
formal, os verdadeiros objetivos, ou seja, os individuais, não eram
explicitados, mas camuflados por aqueles voltados para as “condições de funcionamento da rede”, leis que “beneficiem a todos”, a
melhoria dos padrões de ensino.
Assim,
as leis aprovadas contemplavam os
interesses dos quadros políticos e
técnicos com trânsito de influência nos poderes Executivo e
Legislativo:
“Outro Delegado afirmou que estava habituado a reunir, em seu gabinete,
sempre que preciso, alguns vereadores, para explicar-lhes o que deveriam votar.
Completou dizendo que ‘sem apoio político ninguém faz nada’.”(FISCHMANN,
1988:197)
Passados
mais de vinte e cinco anos durante os quais a organização e o funcionamento da
rede municipal se estruturava em função dos interesses privados de pessoas e
grupos, era chegado o momento de garantir melhores condições de aposentadoria.
Daí, decorreu a criação de cargos e de órgãos como um recurso para conquistar
uma melhor remuneração na aposentadoria.
A implementação do Regimento Comum das
Escolas Municipais (Portaria nº 9517 de 30/12/82) [7]
manteve a direção das escolas centrada na figura dos diretores escolares. Esses
deveriam planejar, organizar, coordenar e
controlar as atividades desenvolvidas.
A
novidade trazida pelo Regimento de 1982 foi a implantação dos Conselhos de
Escola, nesse momento ainda de caráter consultivo. Os Conselhos de Escola
possuíam a seguinte configuração:
·
Diretor
-presidente e membro nato;
·
Assistente
de Diretor - membro nato;
·
Assistente
Pedagógico - membro nato;
·
Orientador
Educacional - membro nato;
·
Secretário
Escolar - membro nato;
·
Professores
- eleitos por seus pares e representados de acordo com o número de séries;
·
Usuários
- representados pelos pais, em um número correspondente ao número de turnos de funcionamento da escola,
sendo eleitos por seus pares.
Essa
configuração privilegiava a representatividade da burocracia escolar, uma vez que o não estabelecimento de
critérios de paridade ou de proporcionalidade lhes permitia ser maioria no
Conselho de Escola.
Quanto
às suas atribuições, o Conselho encontrava-se restrito a auxiliar e acompanhar
o trabalho desenvolvido na escola, mas
o poder de decisão continuava com o diretor. A esse respeito, vejamos o que
dizia o Artigo nº 15, assim sintetizado por Adrião:
“As atribuições do Conselho de Escola limitavam-se ao assessoramento da
direção escolar em suas decisões e ao fornecimento de subsídios que
facilitassem a fixação das diretrizes e
metas de atuação da escola, à resolução
de impasses de natureza administrativo-pedagógica, à discussão de critérios
para aplicação dos recursos financeiros da escola ( arrecadação da APM ) e à
assistência aos educandos. Além dessa assessoria cabia ao CE apreciar os
relatórios anuais da escola e opinar nos casos de transferência compulsória de
alunos em virtude de problemas disciplinares.”( ADRIÃO, 1995:27)
A todos os trabalhadores da escola, às instituições
auxiliares (Associação de Pais e Mestres e Centro Cívico Escolar), bem como ao
Conselho de Escola, cabia, além de cumprir suas funções específicas, auxiliar e
prestar contas ao diretor.
O Regimento estabelecia que o projeto
pedagógico de cada escola, consubstanciado no Plano Escolar, seria elaborado
pela equipe escolar e coordenado pelo diretor, com base nas normas e prazos
estipulados pela SME. Até mesmos os aspectos pedagógicos ficavam submetidos à
direção. Essa, por ocupar o posto mais alto na hierarquia da escola, tinha
plenos poderes para avaliar e até mesmo modificar as práticas pedagógicas da escola.
No
período de implementação do Regimento de 1982, ocupavam os cargos de chefia,
nas instâncias da SME, os “pioneiros” do ensino municipal, como vinha ocorrendo
desde o início da sua estruturação. Diante dessa constatação, Adrião concluiu
que:
“a permanência desses profissionais por longos períodos em cargos de
comando, que não de provimento efetivo, vincula-se à adoção de mecanismos de
resistências que culminam na negação de qualquer dado novo que venha a
interferir no estado de coisas então instituído.”(Idem: 28)
Como
visto, as reformas na estrutura da SME e das escolas, a criação de cargos de
chefia e muitas das medidas legais caminharam, desde a criação do ensino no
município até o início da década de 80, em consonância com os interesses das
lideranças político-partidárias locais e municipais.
Tal processo caracteriza o estilo
clientelista-vicário, tendo como “pano
de fundo” o clientelismo político. Nesse
estilo de gestão educacional, o clientelismo manifesta-se principalmente
enquanto critério adotado para o preenchimento de cargos, inclusive o de
diretor escolar, que, nessa perspectiva, é nomeado segundo os interesses de
quem possui um mandato político. Em muitos casos, essa nomeação resulta da soma
de interesses clientelistas ao estabelecimento de alguns requisitos técnicos,
como habilitação específica ou tempo de serviço.
“De qualquer forma, ela encerra sempre um alto grau de subjetividade,
propiciando um sem número de injustiças e irregularidades, já que não existe um
critério objetivo, controlável pela população, que, além de garantir o respeito
aos interesses do pessoal escolar e dos usuários, possa também evitar o
favorecimento ilícito de pessoas,
ferindo o princípio da igualdade de oportunidades de acesso ao cargo por
parte dos candidatos”(PARO, 1991:150)
Além da ausência de democracia no acesso ao
cargo, a nomeação permite ao diretor indicado nele permanecer por um longo
período, dependendo do grau de influência do partido ou do político que fez sua
indicação. Outro fator determinante para a garantir sua permanência no cargo é
a manutenção dos compromissos firmados com seu fiador político. Esse então
tende a ser o verdadeiro compromisso do diretor.
Desse modo, a nomeação favorece o
fortalecimento do partido ou do político que faz a indicação. As pessoas
nomeadas para os cargos de chefia das
Secretarias de Educação e das escolas podem se transformar em fiéis cabos
eleitorais, bem como fazer das unidades escolares verdadeiros “currais
eleitorais”.
Essa situação acaba anulando as possibilidades de participação dos educadores e de
usuários na gestão da escola, pois, de
acordo com Dourado, fica inviabilizada “a
abertura de canais legítimos de participação, na medida em que o diretor
prescinde do respaldo da comunidade escolar, trabalhando, pois, numa situação
em si, instrumentalizadora de práticas autoritárias”. [8]
O ESTILO
TÉCNICO-RACIONAL MODERNO
A
partir de 1983, a rede municipal de ensino de São Paulo começou a vivenciar as
primeiras tentativas de democratização da gestão. Nessa ocasião, assumiu a
prefeitura paulistana Mário Covas Júnior, indicado pelo Governador eleito
Franco Montoro, ambos vinculados ao Partido do Movimento Democrático Brasileiro
(PMDB), partido identificado como oposição ao regime militar instaurado em
1964.
As eleições
diretas para governadores ocorridas em
1982, após quase vinte anos de ditadura militar, apontaram a vitória do PMDB em
nove estados brasileiros.Porém, a eleição para prefeitos não ocorreu nas
capitais e nos municípios considerados área de segurança nacional, como foi o
caso de São Paulo, sendo os mesmos nomeados por seus respectivos governadores.
A sociedade brasileira vivia
um momento de abertura política,
iniciado ao final da década de 70. Diversas entidades se opunham ao
regime militar e lutavam por melhores condições de vida e pela democracia.No
campo educacional ocorreram movimentos por melhores condições de trabalho dos
educadores, pela expansão e melhoria da qualidade da escola pública em todos os
níveis, aliados a um movimento pela democratização das instituições
educacionais.
Nesse
contexto, o PMDB apresentava-se como partido de oposição que propunha uma
reorganização da sociedade brasileira. Entre seus objetivos, estavam a defesa
da democracia, da participação da população na vida política brasileira e o
combate à miséria e ao desemprego. Para a concretização das reformas
pretendidas, o partido estabeleceu algumas metas, como a democratização do
ensino. Porém, como nos adverte Barone:
“Não podemos esquecer que tanto o partido, o PMDB, quanto sua proposta
de educação não se apresentavam como alvo de uma mudança estrutural e sim uma
reorganização da sociedade brasileira. A educação é entendida como um dos
aspectos que deve contribuir para essa reforma.” (BARONE, 1992:16)
O
novo grupo que assume a SME nesse
momento, coordenado pela então Secretária Municipal de Educação, Guiomar Namo
de Mello, tinha como referência uma trajetória acadêmica e de militância no
PMDB; trazia em seu discurso a “defesa do ensino público, a democratização
do acesso à escola e das relações internas ao sistema educacional, a melhoria
da qualidade de ensino e a valorização do magistério.”(NOGUEIRA e SILVA, 1995:
223)
Inicialmente,
este grupo de educadores se preocupou em fazer um diagnóstico das condições em
que se encontrava o ensino municipal. O levantamento revelou a existência de um
ensino municipal de “baixa qualidade,
elevadas taxas de evasão escolar, insuficiente remuneração do pessoal docente,
instalações deterioradas e mal aproveitadas, precárias condições
administrativas e pedagógicas, ausência de materiais para o trabalho escolar,
falta de programas adequados de aperfeiçoamento e reciclagem do magistério,
inexistência de comunicação interna entre os diferentes órgãos, entre as
escolas e também entre a escola e a comunidade.” (Idem: 224)
O estudo também denunciava a
desarticulação nos órgãos da SME, a presença de práticas autoritárias e
clientelistas, enfim, todo o estado de coisas já apontados anteriormente no
item 2.1. Em documento oficial, a SME avaliava que a tentativa de modificar a
situação encontrada implicava em mexer em uma estrutura que “sofreu a nível da administração central uma dinâmica de relação de
poder pessoal que transformou setores e órgãos em espaços fechados, privados de grupos e de pessoas que
trabalhavam em função de seu próprio projeto não de um projeto educacional
comum.” (SÃO PAULO-SME, 1983a: 11 )
A
partir do diagnóstico, a SME apresentou propostas de reestruturação da carreira
do magistério, de reformulação do regimento das escolas, de reforma currícular
e medidas para dinamizar o acesso as
informações. Os sindicatos e o pessoal docente municipal reivindicaram maiores
informações e o debate dessas propostas antes de sua efetivação.
Em
sintonia com os princípios de participação e descentralização da nova
administração, foram divulgados, na
rede, materiais informativos e realizados encontros para discutir tais
propostas. Cabe destacar que algumas dessas discussões ocorreram com a
participação das entidades sindicais, prática, até então, quase inexistente.
Entre
essas medidas do novo governo, ressalta-se a elaboração de um novo Regimento
Comum das Escolas Municipais, que adotou uma dinâmica diferenciada das
anteriores, desta vez buscando
incorporar educadores e usuários da escola municipal nesse processo.
Inicialmente,
foi composto um grupo de trabalho com vinte e cinco pessoas, cuja função era de
coordenar as consultas feitas às escolas e sistematizar os resultados obtidos
sob a forma de um documento. A discussão da proposta foi impulsionada pelas
DREMs em maio de 1985, quando a direção das escolas e os professores, tomando
como referência o regimento em vigor, destacaram pontos que dificultavam o
trabalho escolar e ainda aqueles que necessitavam de alterações, visando
superar tais problemas. Ainda no final do mesmo mês, as DREMs receberam e
sintetizaram as propostas para o Regimento gestadas nas escolas, posteriormente enviadas ao grupo de
trabalho.
O
mês de junho foi reservado para a sistematização das sugestões oriundas das escolas
e para a elaboração da proposta de Regimento pelo grupo de trabalho. A
apreciação dessa proposta pela rede de ensino ocorreu durante as duas etapas do
5º Encontro de Educadores. Na primeira etapa, realizada entre 23 e 26 de julho,
os diretores e demais especialistas reuniram-se com suas respectivas DREMs,
para discutir e receber esclarecimentos sobre a proposta. Em uma segunda etapa,
compreendida entre 29 e 31 de julho, os
mesmos diretores e especialistas coordenaram a discussão da proposta nas escolas, neste momento envolvendo todos os segmentos
da comunidade escolar.
Em
seguida, cada escola elegeu de três a quatro representantes, sendo um deles pai
de aluno, para, juntamente com as equipes das DREMs, trabalharem na tabulação
das sugestões apresentadas. Após a tabulação, esse material foi encaminhado ao
grupo de trabalho, quando se redigiu a versão final do Regimento a ser enviado
ao Conselho Estadual de Educação para
sua apreciação e aprovação. A
SME justificou o fato de os dados tabulados não terem retornado às escolas para
uma nova discussão, alegando a não existência de tempo hábil, pois o Regimento
deveria ser aprovado até o mês de dezembro, quando encerraria aquele governo.
Somente
no início de dezembro, a minuta do Regimento foi enviada e aprovada pelo CEE,
através do Parecer nº 1.944. Desse modo, o novo Regimento foi instituído pelo prefeito Mário Covas,
mediante o Decreto nº 21.811 em 27 de dezembro de 1985, já nos últimos dias de
seu mandato.
Como
foi dito, a dinâmica adotada visava a participação da comunidade escolar no processo de elaboração do Regimento.
Ainda que o tempo tenha sido pouco para as escolas analisarem e apresentarem sugestões, esta foi uma tentativa
inédita na história da rede municipal, em especial pelo envolvimento dos alunos
e pais.
As discussões ocorridas nas escolas deram-se
sem a presença de representantes da direção da SME. No entendimento de Adrião,
tal situação:
“ por um lado permitia que o debate ocorresse sem constrangimentos, por
outro não assegurava que de fato ocorresse, possibilitando que as consultas e
discussões ficassem restritas aos que delas possuíam informações, o que na
maioria das vezes correspondia às equipes técnicas.” (ADRIÃO, 1991:30)
Para
Adrião, a não-garantia da presença dos usuários nas discussões pode ter
contribuído para o predomínio, nelas, de conteúdos corporativos, “que em momentos de mudanças teimam em
imperar”.
Quanto
às mudanças introduzidas pelo Regimento relacionadas à gestão escolar, merece
destaque a instituição dos conselhos de escola com caráter deliberativo. Em
consulta realizada na rede municipal, predominou a posição contrária ao caráter
deliberativo do conselho. Apesar de tal resultado, a administração manteve sua
posição na versão final do Regimento.[9]
Segundo Nogueira e Silva, na primeira
consulta feita nas escolas no período de elaboração do Regimento, até mesmos os
diretores haviam encaminhado às DREMs propostas de modificação do caráter do
conselho - de consultivo para deliberativo. Na avaliação das autoras, foi no
decorrer do processo de discussão que as resistências à participação da
comunidade usuária na gestão da escola foram manifestadas:
“Tudo indica que, durante este processo, alguns diretores sentiram sua
autoridade ameaçada, fato que os levou, até mesmo, a impedir que a nova
proposta chegasse a seus professores, funcionários, alunos e pais.” (NOGUEIRA e SILVA, 1995:245)
Nesta
gestão, modificou-se também o perfil dos ocupantes dos principais cargos da
SME, por estar no poder um setor que se
posicionou de forma contrária em relação às
administrações anteriores. Encontravam-se nos cargos pessoas afinadas
com os princípios do PMDB e cuja
ligação com a rede municipal não se deu por critérios clientelistas
mas normalizadores.
Contrários
às práticas clientelistas predominantes na história da rede, este grupo
enfatizava a competência técnica enquanto critério para ocupação dos cargos no
âmbito da escola. Isto era sendo este considerado um mecanismo de combate ao
clientelismo. O concurso público passou
a ser defendido como o melhor instrumento para verificar a competência técnica
dos candidatos aos cargos, inclusive para o cargo de diretor escolar.
“Evidencia-se que de um lado a SME se dispunha a uma “abertura”,
representando tal postura um avanço importante frente à realidade vivida, até
então, pelo ensino municipal. De outro lado, talvez por acreditar que
competência / conhecimento e “saber fazer” podem ser medidos por concursos, ou
talvez por não ter a intenção de questionar a escola enquanto instituição, o
Regimento garantia que o diretor chegasse a este cargo por concurso público, numa alusão ao fato de ser esta uma
das formas eficientes de combater o clientelismo.”(BARONE, 1992:80)
A partir da adoção do concurso público,
espalhou-se na rede de ensino “o discurso
tecnocrata baseado na “ neutralidade” dos concursos e na sua condição
privilegiada para aferir a qualificação profissional, prejudicando a percepção
do conteúdo político de algumas funções e a implementação, nesses casos de novos procedimentos”.
(ADRIÃO, 1991:90)
O concurso público pode ser um bom
instrumento para selecionar funcionários públicos para o exercício de funções
que pressupõem conhecimentos técnicos específicos. Embora apresente algumas
imperfeições, não há necessidade de descartá-lo, “ trata-se, muito mais de se aperfeiçoarem os procedimentos adotados na
realização dos concursos, apurando as técnicas de medida de desempenho e
incluindo entrevistas, estágios probatórios e outros mecanismos que lhe
incrementem a eficiência”.( PARO, 1996:20)
Desse
modo, o mesmo autor, concordando com Dourado, afirma que o ingresso do educador
no sistema de ensino deve se dar por meio de concurso de provas e títulos,
acrescentando ainda que nem por isso deve-se priorizá-lo como critério para
introduzir o educador na função de
diretor, nem mesmo adotá-lo como critério suficiente para tal. [10]
“Quando se trata da escolha do diretor da escola pública, no Brasil, é
preciso ter bem claro o tipo de desempenho que se espera do futuro ocupante do
cargo e saber se o concurso isoladamente tem condição de aferir a presença da
aptidão necessária nos candidatos.”(Idem:21)
Nesse
sentido, parece que o concurso público era a modalidade de escolha para o cargo
de diretor escolar mais compatível com a visão dos dirigentes da SME, devido à
importância dada a seu aspecto técnico, em detrimento de seu aspecto político.
“Por outro lado, se se pretende um diretor com funções mais
propriamente políticas, não é a aferição do conhecimento técnico em
administração a que se precisa proceder, mas à escolha, dentre os educadores
escolares, daquele com maior comprometimento político e capacidade de liderança
diante do pessoal escolar, dos alunos e dos pais. E a isso o concurso não se
presta.” (Idem:23)
O
concurso, por si só, também apresenta a limitação de não favorecer o
estabelecimento de um compromisso entre o diretor e a população usuária, pois
contribui para reforçar a ligação deste
com o Estado de onde provém sua sustentação legal. Pesa ainda nessa situação o fato de o concurso
propiciar a estabilidade no cargo.
Quanto
à crença no caráter democrático do concurso, baseada na igualdade de
oportunidades oferecida aos candidatos, há de se considerar uma particularidade
quando se trata de concorrer à direção de escola, porque, nesse caso, somente o
candidato desfruta da democracia. Após sua aprovação, “o diretor escolhe a escola, mas nem a escola nem a comunidade podem
escolher o diretor.”(PARO, 1992:44).
Nesse
período, a tentativa de se alterar a situação em que se encontrava o ensino
municipal enfrentou dificuldades
advindas das características históricas da rede. Em documento oficial de 1983,
a SME assim avaliou essa questão :
“O pior resultado deste processo no qual o autoritarismo e o
clientelismo eram gêmeos inseparáveis, foi o medo de assumir posições e
críticas que pudessem ameaçar postos que, na ausência de processos mais
democráticos, só poderiam ser conquistados por meio de favoritismo pessoal.
Esse medo, em muitos casos, tornou-se matéria-prima do descompromisso com as
mudanças necessárias para realizar (mos) uma educação mais democrática e
voltada para o interesse da maioria.”(SÃO PAULO - SME, 1983 a:12)
Além
das características históricas da rede, a proposta de gestão foi também
limitada pelas concepções da própria direção da SME. Acreditava-se na
competência técnica dos envolvidos no processo educacional como solução para a
problemática do ensino público. Através
da competência técnica, o educador acabaria incorporando o compromisso político
com as mudanças necessárias, à democratização da sociedade.
“Não que essa premissa não fosse necessária, mas, do ponto de vista da
democratização das relações no interior da escola, o compromisso político não
se encontra necessariamente atrelado à competência técnica, bem como o processo
de democratização é fruto de conquistas e não de dádivas.”(ADRIÃO, 1995:30)
A
valorização da competência técnica colocava em destaque o papel dos
especialistas como os mais indicados para elaborarem o Plano Escolar, isto é a
proposta pedagógica da escola, bem como para integrarem as equipes técnicas da
SME e das DREMs. Daí, porque o Regimento não previa a participação dos
usuários, por meio do Conselho de
Escola, na elaboração do Plano Escolar.
“(...) a comunidade poderia
interferir, apenas em questões para as quais tivesse “competência” para opinar,
o que não se aplicava a natureza mesma da escola; qual seja, a garantia do
acesso ao conhecimento sistematizado. Para isso existiam os especialistas”.(
Idem:31)
Apesar
de, em seu discurso, a SME ter defendido a participação dos usuários na gestão
da escola através do Conselho de Escola, na prática, esse segmento continuou
afastado dos processos decisórios, porque, de acordo com os pressupostos desse
governo, eles exigiam conhecimentos de natureza muito mais técnica do que
política, ao contrário da visão de Paro, para quem :
“É como mecanismo de controle democrático do Estado que se faz a
necessária presença dos usuários na gestão da escola. Para isso, o importante
não é seu saber técnico, mas a eficácia
com que defende seus direitos de cidadão, fiscalizando a ação da escola
e colaborando com ela na pressão junto aos órgãos superiores do Estado para que
este ofereça condições objetivas possibilitadoras da realização de um ensino de
boa qualidade.”(PARO, 1991:487)
É
importante considerar ainda que a participação representava um dos pilares da
proposta do PMDB. Todavia, ela “aparece
como algo que pode ser “concedido” à população tendo em vista que o retorno se
daria sob a forma de legitimação concreta das ações do governo”(BARONE,
1992:30)
Finalmente, ressalta-se o
investimento feito, neste período, na formação de professores, através de oferecimento de cursos e da publicação e
divulgação de uma revista onde se discutia temas educacionais. Esta parece ter
sido a maior contribuição dada ao ensino municipal neste período, sob a
inspiração da idéia da competência técnica.
De
acordo com o relatado, a gestão de Mário Covas representou um período de
rompimento com os procedimentos clientelistas fortemente presentes na história
da rede municipal. Tais procedimentos foram substituídos pela adoção de
critérios técnicos para o ingresso aos cargos.
Foi
uma fase em que se buscou uma maior abertura nas relações escola/ comunidade e
escolas/órgãos superiores, muito embora as experiências participativas se
limitassem à mera legitimação das decisões tomadas por aqueles mais
tecnicamente capacitados .
Ao analisar as mudanças ocorridas na
SME, Adrião assim se manifestou:
“Do ponto de vista da estrutura da Secretaria, mudaram os personagens
mas não a máquina. A estrutura hierárquica manteve-se inalterada, embora nos
discursos oficiais a ênfase no necessário aumento de autonomia das escolas frente
à administração central fosse constante.”
(ADRIÃO, 1995:36)
Tal
processo caracteriza o estilo técnico-racional moderno, cujos traços centrais
são a ênfase na qualificação técnica para ocupação de cargos hierarquicamente
superiores e a garantiria da participação dos cidadãos nos processos de
definição das políticas públicas.
O ESTILO AUTORITÁRIO-CENTRALIZADOR:
Em
1986, assumiu a prefeitura de São Paulo, Jânio da Silva Quadros vinculado ao
Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) e candidato vitorioso nas eleições
municipais de 1985.
Entre as primeiras medidas
tomadas pelo governo janista, estava a revogação do Regimento Comum das Escolas
Municipais, recém-instituído pelo governo Mário Covas. Com tal medida passou,
novamente a vigorar o Regimento de 1982, implantado durante a gestão de
Reynaldo de Barros.
Na
mesma ocasião, a Secretaria Municipal de Educação (SME) passou novamente por
uma reforma administrativa, que a
unificava à Secretaria da Família e do Bem Estar Social (FABES),
tornando-se, por meio do Decreto nº 21.862, de 15/01/86, Secretaria Municipal
de Educação e do Bem Estar Social (SME-BES). É importante destacar que todas as
unidades que constituíam as duas antigas secretarias foram mantidas, criando-se
uma secretaria gigantesca, sem ocorrer alterações na sua estrutura:
“Na supersecretaria então criada somente foram juntadas as estruturas
que aglutinassem as ações comuns e que direcionassem essas ações em torno de
políticas e diretrizes abrangentes. Ou seja, a secretaria tornou-se inadministrável
na medida em que não se reformulou a estrutura.”(MAIA et al., 1995:138).
As
cinco Delegacias Regionais de Educação Municipal (DREMs) foram ampliadas para
um número de dez (Decreto nº22.657/86), mantendo-se subordinadas à Superintendência de Educação (SUPEM), que, como o
Departamento de Planejamento e Orientação (DEPLAN), sofreu alterações em sua
estrutura, funções e divisões (Decreto nº 22.503/86. e Decreto nº 22.365/86).
Tais alterações ficaram restritas aos setores responsáveis pela infra-estrutura
administrativa, não privilegiando, assim, às ações voltadas para dar suporte ao
trabalho pedagógico das escolas:
“As reorganizações ocorridas nos órgãos centrais serviram apenas para
readequar estruturas, na busca de melhor eficácia das ações, sem, entretanto,
resultar em dinâmica que propiciasse condições de apoio e retaguarda à
atividade educacional que se processava nas escolas.”
(Idem:138)
À
frente dos cargos hierarquicamente superiores da SME, estavam novamente parte dos “pioneiros”do ensino municipal,
buscando resgatar seu poder e influência política, que haviam sido ameaçados
durante o governo anterior.
Após
experimentar as primeiras iniciativas no sentido de democratizar a gestão, a
rede municipal passou a conviver com as medidas autoritárias e centralizadoras
que caracterizaram o governo Jânio Quadros. Toma-se, como exemplo, o
recolhimento, pelo novo governo, de todos os materiais enviados às escolas
durante o governo Covas.
Do
mesmo modo, a rede não era informada sobre a política educacional , muito menos
se falava em participação da comunidade escolar na elaboração e definição das
ações implementadas na escola.
Havia
uma excessiva valorização da hierarquia, ficando a tomada de decisões, no
âmbito da escola, centrada na figura do diretor, aqui visto como um gerente,
cabendo ao Conselho de Escola atuar de forma consultiva, como pode ser
confirmado em documento oficial do período:
“O que é evidentemente inviável é dar ao Conselho de Escola um pretenso
papel deliberativo, numa estrutura em que o Diretor de Escola é, por tal, aquele que responde, em última instância,
por todas as ações desenvolvidas em sua escola. Esta administração valoriza,
como vem ocorrendo já há vários anos, o CE em seu papel consultivo de órgão de
indispensável acessoramento à Direção de Escola, com representatividade
legítima da equipe escolar e da comunidade a que serve.” [11]
A
posição contrária ao caráter deliberativo dos Conselhos foi manifestada pelo
Secretário de Educação do governo Jânio Quadros, em entrevista realizada antes
mesmo de iniciar seu mandato. Para Paulo Zingg, a escola deveria “liderar e não ser submetida à comunidade” [12]
Nessa ocasião, foi criado o Conselho
Municipal de Educação - CME ( Lei nº 10.429). Em seu pouco tempo de duração, o
CME não foi uma instância onde se decidiu questões relevantes do ensino
municipal. Mesmo assim, o governo Jânio tratou de utilizá-lo como seu “aparelho
governamental”, conforme o comentário de uma professora e líder sindical do
período:
“ O CME do Zingg era assim o seu br000aço na SME, pessoas nomeadas por
ele, indicadas por ele , que trabalhavam para ele, faziam exatamente a leitura
de legislação que ele queria, era uma assessoria ampliada”.
A administração janista não adotou medidas de valorização do
professor, tanto nos cursos de formação quanto na melhoria das
condições de trabalho. Não havia disposição de dialogar com a entidade
representante da categoria, bem como era reprimida qualquer tipo de
manifestação contrária à política do governo. Nesse sentido, é bem ilustrativa
a situação narrada pela entrevistada
anterior:
“Para o Jânio professor bom, eu repito era professor “morto”. Professor
sindicalizado, que pensasse e que falasse qualquer coisa ele advertia no Diário
Oficial, xingava e ofendia. Uma vez, quando eu era presidente da APEEM,
atualmente SINPEEM, eu mandei um ofício para ele, ele respondeu o ofício no
Diário Oficial dizendo que eu era uma marxista e que ele não falava com
marxista, mas que ele publicaria como
exemplo para mostrar quanto comunista tinha escondido nesta rede.”
Apesar das características
autoritárias e repressoras daquele governo, os professores se organizaram
através da Associação de Profissionais da Educação do Município de São Paulo -
APEEM, e em 1987, fizeram a maior greve da história do ensino municipal. O
movimento durou dezenove dias e teve como principais reivindicações a melhoria
salarial e uma maior abertura nas relações internas da escola e nas instâncias
da SME.
Foi
solicitada aos diretores escolares a relação dos educadores paralisados.
Aqueles que se negaram a fornecer foram
suspensos, transferidos ou colocados em disponibilidade. Foram ainda
demitidos cerca de dois mil profissionais contratados, bem como foram abertos
centenas de processos administrativos requerendo a demissão de profissionais do
quadro efetivo.
“Por parte dos educadores e escolas, contrários à orientação janista,
além da greve de 19 dias, encontrava-se um jogo de “burla” à política
implementada e revolta surda frente ao autoritarismo exercido: era folclórico a
existência de um tal senhor, conhecido como “Joãozinho Malvadeza” que, chegando
nas escolas de surpresa, cortava o ponto dos professores que haviam esquecido
de assiná-lo, ou mesmo que haviam chegado com 2 ou 3 minutos de atraso”.
(ADRIÃO, 1995:39)
Como
exposto, a gestão de Jânio Quadros caracterizou-se por práticas autoritárias e
centralizadoras. Houve, na sua gestão um excessivo controle burocrático das
escolas e nenhum espaço para a participação dos profissionais da escola e seus
usuários. Esses elementos constituíram o estilo autoritário-centralizador
predominante na história do ensino municipal no período de 1986 a 1988.
A
presença de relações clientelistas predominantes na rede municipal durante as
primeiras décadas de sua história contribuiu para que os rumos do ensino
municipal fossem decididos de acordo com interesses privados de grupos e
pessoas ligadas à sua fundação. Essa situação favoreceu a manutenção do poder e
da influência de pessoas que se tornaram resistentes a qualquer proposta ou
medida capaz de alterar tal situação.
Em
contrapartida, durante a gestão de Covas iniciou-se um período de combate às
práticas clientelistas, mediante a adoção do concurso público como critério
para se ter acesso aos cargos. Com essa medida, fortaleceu-se na rede
um discurso sustentado no
caráter neutro dos concursos, bem como na sua eficiência para selecionar os
mais tecnicamente capacitados. Por conseguinte, enquanto em muitos sistemas
estava sendo adotada a eleição de diretores, facilitando a discussão sobre o
caráter político dessa função, na rede municipal de São Paulo ela foi desviada
para sua dimensão técnica. Este fato se apresentou como um dos motivos da
resistência dos educadores à idéia de eleição para os cargos técnicos,
defendida no ante-projeto de Estatuto do Magistério elaborado na gestão
petista.
Ao
privilegiar a dimensão técnica em sobreposição à dimensão política, a gestão de
Covas, na prática, acabou por excluir dos processos decisórios a população
usuária, certamente o setor mais atingido por tais decisões. A participação
reduzia-se ao acompanhamento e legitimação do que era definido pelos detentores
do saber técnico. Com esse caráter, as experiências participativas desse
período não estimularam o crescimento de uma cultura participativa entre os
agentes da comunidade escolar, gerando inclusive uma certa desconfiança na
viabilidade da proposta petista de participação.
Se,
por um lado, a defesa do caráter deliberativo do Conselho de Escola
representava um avanço na postura dirigentes da SME e para o aprofundamento da
democratização no interior das unidades escolares, por outro, sua manutenção na
versão final do Regimento não refletia
a posição manifestada pela rede, mas a da administração. Tratava-se de um
caso de “democracia” imposta e de desrespeito à democracia
participativa. Os dirigentes da SME, enquanto governo, assumiam a postura de
quem sabia o que era melhor para a população.
Esse
procedimento parece estar fundamentado na visão que possuíam, naquele momento,
o PMDB e os próprios dirigentes da SME sobre o
papel do Estado nas políticas sociais. Acreditava-se na capacidade do
Estado de promover as mudanças necessárias para se consolidar uma sociedade do
bem-estar social.
Contudo,
deve-se levar em conta o fato de os partidos de oposição terem permanecido à
margem dos cargos executivos durante todo o período de ditadura militar estarem
naquele momento, assumindo por via de eleição, alguns governos estaduais.
Assim, era natural a crença desses setores de que, assumindo o controle da
máquina estatal, seria possível desenvolver uma política voltada para o
atendimento das demandas das classes populares.
Quando
a rede municipal começou a vivenciar suas primeiras experiências democratizantes,
ainda bastante limitadas, perdeu-se a possibilidade de lhes dar
continuidade com o inicio da gestão de Jânio Quadros.
A
gestão de Jânio certamente pode ser considerada um retrocesso no processo de
democratização na medida em que impossibilitou a instituição do Conselho de
Escola deliberativo, reimplantou legislações arcaicas, valorizou a hierarquia e
o controle burocrático, usou de autoritarismo no trato com os servidores
municipais e decidiu monocraticamente os rumos da política educacional. Este
quadro, somado ao descaso para com as políticas sociais, uma vez que a
administração tinha como prioridade a realização de obras viárias gigantescas,
e à falta de transparência no trato com o público, concorreu para a
instalação na rede de um cenário de
apatia e desconfiança, encontrado pelo Partido dos Trabalhadores.
Percebe-se
que, desde o início da gestão petista, havia uma grande expectativa da rede,
como um todo, com relação às possíveis mudanças a serem implantadas pelo novo
governo. Tal expectativa pode ter sido gerada pelo fato de se estar iniciando um período de transição de um governo onde havia uma
valorização muito grande da hierarquia, do poder centralizado, para um governo
recém-eleito sob o respaldo de um programa de governo democrático e popular
BIBLIOGRAFIA
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[1] O atendimento educacional no município tem início em 1931, através do Serviço Municipal de Parques Infantis (Ato nº 767, de 09/01/30), subordinado diretamente ao gabinete do prefeito até 1935, quando foi criado o Departamento de Cultura e Recreação (Ato nº861, de 30/05/1935).A partir da década de 40, o ensino manteve-se através de convênios firmados entre o governo estadual e municipal.
[2] Carlos Correa Mascaro. O município de São Paulo e o ensino primário (Ensaio de Administração Escolar), São Paulo, Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras da USP, Boletim nº 211-nº 5, 1960, apud., Roseli Fischmann, p.167
[3] Theresa Adrião, A gestão democrática nas escolas da rede municipal de São Paulo: 1989-1992, p.21.
[4] Ibid., p.22.
Salvo pequenas diferenças, esta foi a organização administrativa da SME encontrada pelo Partido dos Trabalhadores.
[5] Carlos Mascaro citado por Roseli Fischmann, op. cit., p.194.
[6] Roseli Fischmann, Estrutura administrativa da Secretaria Municipal de Educação do município de São Paulo (um estudo de fatores condicionantes), p.194.
[7]A Portaria nº 9517 / 82 instituiu o Regimento Comum das Escolas de 1º grau.
[8] Luís Fernando Dourado. Democratização da escola: eleições de diretores, um caminho? . Goiania , UFG/FE , 1990, dissertação de mestrado, apud Vitor Paro op. cit., p.16.
[9] Para maiores esclarecimentos à respeito dos conselhos escolares, tal como foram instituídos pelo Regimento de 1985 ver item 2.4 deste trabalho.
[10] Vitor Paro,
op. cit., p.21.
[11] São Paulo. Prefeitura Municipal. Secretaria Municipal de Educação - SUPEME. “Plano de Ação”. p. 7-8.
[12] Jornal Folha de São Paulo - 13/12/ 85 apud Teresa Adrião, op. cit., p.35.